联合国人权条约的监督机构及存在的问题

孙倩


摘要： 第二次世界大战后，联合国制订了一系列国际人权公约。为了保证履行保护人权的国际义务，这些条约设立了相关的监督机构，形成了特色的联合国人权条约监督体系。这些监督机构在近年来人权发挥了重要作用。同时，由于机构本身的特性，它还存在不足之处，需要进行改革。
关键词：国际人权公约;条约监督机构

一：联合国人权条约监督机构概况

二战以后，国际社会对人权的广泛接受表现为两种方式。首先，人权基本出现在绝大多数国家的宪法和法律中。其次，人权在战后国际新秩序中占重要地位。 二战中法西斯对人权的践踏使人们意识到仅靠国内法保护人权是不够的，因为制定法律的政府本身可能会成为侵犯人权的主体。战争的结局加强了人们这样一个信念：在国际上承认和保护人权，不但与国际法的目标的进步概念相符合，而且是与国际和平的基本需要相符合的。倡导人道主义、增强人权意识、在世界范围内建立一种有效的人权国际保护制度成为战后国际社会的共识。 人权的国际保护制度主要是通过国际人权条约的制订形成的，联合国人权条约所规定的内容构成国际人权保护制度的核心。自1945年联合国成立以来，就致力于人权条约的编纂，它的目的是使人权从道德的领域进入有拘束力的法律领域，从仅是一国内政范围内的问题到某些条件下国际社会可以对一国人权问题进行干涉。这一进程导致了国际人权法案的制订。1948年《世界人权宣言》通过，它虽然是个对联合国成员国不具有法律拘束力的国际文件，但它是有组织的国际社会首次通过的一项人权和基本自由的宣言，具有开创的意义，而且宣言作为国际人权法体系的纲领性文件，是众多人权文件的理论依据和思想基础。1966年，联合国大会通过了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，这两项国际公约将《世界人权宣言》所宣示的原则转化为具体的权利，指明了国家必须采取的实施这些权利的措施，并为批准这些公约的国家设定就其为实施公约所做的努力定期报告的义务并建立了条约监督机构。在十几个联合国人权公约中，大多数都设立了监督条约实施的人权机构，以受理和审议缔约国的报告、国家间的指控或个人来文、或进行国际调查等。目前,建立监督机构的人权公约有六个,即(以公约生效日期为序):《消除一切形式种族歧视国际公约》;《经济、社会和文化权利国际公约》;《公民权利和政治权利国际公约》;《消除对妇女一切形式歧视公约》;《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》;《儿童权利公约》。但个别有法律约束力的人权公约,如《防止及惩治灭绝种族罪公约》,并没有法律监督机制。此外,《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》规定设立监督机制,曾由人权委员会设立三人小组,由于南非国内政治形势发生变化,此小组已撤销。1990年由联大通过的《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》虽有监督机制,但由于迄今公约尚未生效，监督机制并未开始运做。上述六个公约监督机构与监督程序采取由独立专家组成的常设机构进行监督的方式,而不要求缔约国政府代表直接监督。各公约规定设立常设委员会，委员由各缔约国从其国民中选举产生，以个人身份当选和进行工作，不代表他们所属的国家。他们应具有崇高道义地位并在人权方面有公认的专长。委员会中应考虑使若干有法律经验的人参加。委员会的组成应考虑公平的地域分配和各种类型文化及各主要法系的代表性。对条约的监督不仅设立常设机构,而且在各公约条款的基础上,发展成一整套具体操作的法律程序。归纳起来,公约监督机构有以下四种职能:1.审议各缔约国提交的报告;2.受理某一缔约国声称另一缔约国未履行公约规定义务的指控;3.受理个人声称因公约规定权利遭受侵犯而成为受害人的申诉;4.在发现某缔约国存在严重或系统地侵害人权的情况下,由公约监督机构委员会指派人员去该国调查。近年来，对公约监督机构的作用，学者们褒贬不一，要求改革的呼声也是愈来愈高。尽管如此，我们不应否认这些监督机构多年来对人权发展所做的贡献。公约法律监督的有效性应予肯定。首先，从国际社会在政治上普遍尊重人权，缔约国在法律上承担履行公约的义务,到由监督机构多年不间断地、无例外地审议每个缔约国实施公约的报告,这是以往从未有过的情况,体现了国际上人权事业的进展。如人权事务委员会在成立后的最初15年里,举行了1091次会议,审议了85个初次报告,48个第2次定期报告和11个第3次定期报告。 1965年在第三世界的强烈要求下,联大通过了消除种族歧视公约。截止1996年9月,共有148个缔约国。在公约监督的推动下,约有半数缔约国通过了新的反对种族歧视的刑法条款。 对拖延不交报告的缔约国,公约机构采取发敦促通知、会晤有关外长、向联大报告等措施。根据经、社、文权利委员会第5次会议报告,截止1990年12月1日,有5个原始缔约国在批准公约15年后未交报告,7个缔约国10年未交报告,9个缔约国7年未交报告。联大一再通过决议,对此表示关切,敦促缔约国尽一切努力履行义务。 其次，人权法律监督与国际社会的政治监督有一定配合。政治化应予以反对,但是,适当的政治和舆论压力则是实现法律监督所不可缺少的。在缔约国国内,履行公约报告的起草和定稿,应是政府和人民接触和交流的过程,是政府说明政策和宣传政绩的机会,也是接受人民监督的途径,需要提高透明度。公约机构审议报告的会议是公开的,委员会的评语和向经社理事会及联合国大会的报告均向公众开放。缔约国政府接受评语的程度和自己对评语的说明也是公开的。人民团体、学术单位、非政府组织、报刊可随时做出自己的评价。国际上对缔约国提交报告和接受审议的反应,影响到一个国家的内外政治形象,因此会受到有关国家的重视。所有缔约国在人权公约的义务面前,处于平等地位,普遍接受法律监督。再次，由于人权的本身的特点,对人权的国际法律监督,不可能像国际安全机制(如:禁止核试验、核不扩散、禁止生物、化学武器)那样,实行由官方直接出面、有强制性制裁为后盾的硬性监督措施。也不可能像国际专业机构(如:国际电讯联盟、国际民间航空组织、世界知识产权组织等),制订详细的指标和具体的技术要求。从必要性和现实性两方面看,人权公约监督在内容上要求各缔约国严格履约,同时采取独立专家审评的方式,尽量避免直接政治对抗。这是推动国际社会尊重人权和实现人权目标的现实的和有效的措施。禁止酷刑委员会委员-加拿大法学教授伯恩斯曾在其发表的一篇题为“点燃一支蜡烛胜于诅咒黑暗”的文章中指出:“我们认为,对国际人权监督机制有效性的任何切实估价,只能将其放到包括我们全部国际关系体系的更大范畴中来观察。这一估价还必须看到,此机制仅是可以保护人权、促进人的尊严的众多手段(国内和国际的)中的一种手段。不如此考虑问题,势必对自己的作为绘出一幅不现实的画面。” 伯恩斯教授这种从宏观角度观察,而不是理想化、绝对化地看待人权公约的法律监督,对我们也有一定参考意义。最后，国际人权公约及其法律监督,是一定历史条件下的产物,既把现代人权思想的新发展在公约中肯定下来,表达了世界人民的愿望,也不可避免地带有西方人权思想和政治思想的烙印。从人权、人权宣言到人权公约的形成和执行过程中，我们可以看到,尽管各种政治力量的分歧始终存在,但人权公约已相继为国际社会接受。一方面,各缔约国承担了遵守公约的法律义务,将本国的国内人权情况提交公约机构审评;另一方面,以对话为主的监督形式实际在某种程度上也照顾到国际关系和缔约国的现实情况。可以说,联合国宪章的条款力图在推动国际人权合作和尊重国家主权间找出平衡点。人权公约体制的实施也是在国际监督和尊重国家主权间努力取得某种平衡的过程。

二：联合国人权条约监督机构存在的问题

首先，在学习有关联合国条约的机构及其监督机制时，笔者发现条约监督机构的职能有重叠的现象存在。这一现象的存在，会带来很多问题。笔者对这一问题的讨论仅限于以下建立条约监督机构的六个人权公约：《经济、社会和文化权利国际公约》，《公民权利和政治权利国际公约》，《消除一切形式种族歧视国际公约》，《消除对妇女一切形式歧视公约》，《禁止酷刑公约》和《儿童权利公约》。条约监督机构职能重叠现象产生的原因是由于条约规定的条款相关或相似。这些相关或相似条款在不同条约存在的其中一个后果是：缔约国需要就相关或相似权利、自由或原则问题向不同的条约监督机构报告或讨论有关问题。不同条约存在相关或相似条款也容易产生对相同问题的不一致的规定。因为当前国际社会没有一个单一条约监督机构来监督所有人权条约的实施，难免会产生这样一个问题，就是对规定相同条款不同的机构做出不同解释或不同条约监督机构对同一问题态度或表示关切的程度不同。人权条约与其他普遍性国际条约一样，是在联合国政治机构内经过讨论产生的。人权条约中规定的权利或自由条款的一致通过，在很大程度上取决于当时的国际关系状况。如果国际社会普遍对某些人权采取很“激进”态度，那么所制定的条约会很少出现对该权利的“限制性”规定。反之亦然，如果与会国代表对有关权利的内容争议很大，那么为了在有关国家间达成一致，这些权利会以相对狭义的条款加以规定。于是就会产生大量“限制性”条款。促使制定有关人权条约的历史和政治因素的发展，也影响条约对某一权利的解释。因此，不同历史时期制定的人权公约对人权条款规定也可能存在明示或默示的不同。但至少在草案制定时期，这些不同是不明显的。我们可以在《欧洲人权公约》和《公民权利和政治权利公约》中找到明显不同的例子。如《公民权利和政治权利公约》25条（参与公共事务的权利）和26条（非歧视性条款）及27条（少数人权利）等规定比其实施早十多年的《欧洲人权公约》中找不到相对应的规定。其他的明示或默示不同规定的例子也可以在有拘束力的人权条约和不具有拘束力的人权文件中找到。这两种文件规定不一致的意义取决于有拘束力的条约产生在前还是在后。如果产生在后，问题就不大了，因为这一有拘束力的条约规定可以视为对前一个无拘束力文件规定权利的撤消或扩充。如1948年《世界人权宣言》第15（1）规定：“人人有权享有国籍”，即“每个人”有获得国籍的权利。而1966年《公民权利和政治权利公约》第24（3）规定：“每个儿童有权取得一个国籍”，也就是说获得国籍的权利只给予每一个儿童。《世界人权宣言》是不具有法律拘束力的国际人权文件，《公民权利和政治权利公约》对缔约国是具有法律拘束力的国际条约，所以缔约国应承担其领土范围内儿童具有国籍的义务，而不是承担使每一个人都有国籍的义务。尽管二者规定不一致，但《公民权利和政治权利公约》的有关“国籍”规定可视为对《世界人权宣言》相关的修正。如果不具有法律拘束力的人权文件产生在后，问题就比较严重。如1988年联合国大会通过的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则草案》中有关被拘留人与律师签订合同问题的规定，也即对被拘留人或被监禁的人权利的规定，根据《公民权利和政治权利公约》的第9条和14的规定就产生了严重的问题。联合国国际人权文件中同样存在默示的不一致规定。如《禁止酷刑公约》把酷刑范围限制在“疼痛或痛苦是在公职人员或以官方身份行使职权的其他人所造成或在其唆使、同意或默许下造成的”，所以禁止酷刑委员会一般无权对所有对个人的不良待遇做出评价。比如说，对中国某私立学校对学生体罚。而这些特别的问题是属于儿童权利委员会可以讨论的范围，而且儿童权利委员会可以对这些问题对缔约国提出适当的建议，可以表示对家庭内或私立学校对儿童的体罚问题的关注。人权事务委员会同样有这样的权利。如果不了解《禁止酷刑公约》制定的目的，则很难理解为什么其他条约监督机构都有权对上述问题表示关注而禁止酷刑委员会无类似权利。《儿童权利公约》在起草时，采取了很谨慎的态度，在这种立法态度的影响下草案规定了一个技术性的非限制性条款，公约第41条规定：“本公约的任何规定不影响更有利于实现儿童权利且可能载于下述文件中的任何规定：缔约国的法律或对该国有效的国际法。”儿童权利委员会在解释这个特别条款时指出，为了保护儿童的权利，在必要时它可以引用其他该缔约国同样参加的条约中对有关问题做出更有利的规定的公约条款。
除了上述的不同规定外，不同的人权条约还存在大量的相关或相似规定。如《儿童权利公约》对儿童权利的规定，《消除对妇女一切形式歧视公约》对女性儿童权利的规定，《消除一切形式种族歧视国际公约》对属于不同种族或团体的儿童面临歧视的规定，禁止酷刑委员会对儿童不人道待遇的关注和《公民权利和政治权利公约》对强迫儿童劳动、体罚规定等等。其他类似情况有很多，对妇女权利、消除歧视和不人道待遇的规定等。不同的条约对有关问题的相似规定使得缔约国需要就相关或相似权利、自由或原则问题向不同的条约监督机构提交报告，这就加重了缔约国的负担。为了解决这个问题，有学者建议把不同的报告统一为一个文件或建立一个主管机构。至少在目前我们看不到这些建议的可行性。但笔者认为如果采取要求缔约国在同一时期提交它们不同的报告并以联合国文件的形式进行公布的方式应该是可行的，这样以来，缔约国可以相互参照，因为缔约国就即定主题所做的报告都在一个文件中。同样各条约监督机构也可以对缔约国实施条约的情况有全面的了解。当然，各条约监督机构保留处理其公约规定权利的权利。
其次，不同人权公约中存在大量相关和类似规定是不争的事实，所以对相关条款所涉及的问题，有关机构都可以表示关注或做出“一般性意见”，但公约监督机构之间做出的“一般性”意见往往会有某些不同，例如关于《儿童权利公约》在中国的实施问题，儿童权利委员会参照了禁止酷刑委员会的“一般性意见”，但更近一步指出福利院对儿童的虐待及对儿童实施死缓的刑罚都构成残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。消除种族歧视委员会还特别提出禁止酷刑委员会在“一般性意见”中没有提到对新疆少数民族的不人道待遇问题。近来，儿童权利委员会对消除种族歧视委员会“一般性意见”中没有提到的西藏和少数民族儿童在受教育上面临的歧视问题进行了关注。
再次，对公约的某些条款,各缔约国和缔约国与公约监督机构之间,有时理解不同。例如《经济、社会、文权利公约》和《公民权利和政治权利公约》的第1条均规定:“所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位,并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。” 这是各方对自决权的内涵理解不同的妥协产物。有人主张,自决权指摆脱外国统治的民族自决权。另一些人主张是,这是各国人民肯定或否定现行制度的权利。还有人认为,各国人民有不受干涉选择自己的政治和经济模式的权利。再者，由于自决方式公约未予以规定，所以，分歧在所难免。《消除种族歧视公约》第4条规定，,应谴责种族歧视的一切宣传和所有组织。意大利等国声称,对此条款的解释不得影响其他人权的享有。希腊、阿富汗等国认为,要求缔约国报告本国的民族情况本身便是歧视。一些国家实行伊斯兰法律,也有国家按天主教教规处理婚姻问题。它们强调公约中宗教自由条款,而公约机构认为这不符合公约总的规定。 有的公约规定,为维护国家和公共安全,某些权利会受到限制，而对什么样的限制才是符合公约要求的为了国家和公共安全，存在分歧。如何合理掌握,常引起争议。
最后，不少小国对其参加各公约都要提供详细报告,在国力上有实际困难。而且各公约监督机构的要求也常有重叠之处，给缔约国增加了不必要的负担。另外，委员会仅作评语,法律约束力不够,应加强力度,可正式批评某缔约国未履行条约规定的义务。甚至可像欧洲区域人权组织那样,设立国际人权法庭。因为可受理“个人来文”的委员会对“个人来文”做出的只能是“意见”而不是“判决”对有关缔约国没有约束力，如果有关缔约国不遵守这些决定，那么个人的权利还是得不到保护。有些委员主张,委员会应该不仅可以与缔约国政府对话,还应可以越过政府,直接与人民对话。这些意见因同公约规定不符,未被采纳。在公约的履行过程中，有些缔约国认为,公约的实施总是要不同程度地结合各国的实际情况和具体国情。条约监督委员会中一些委员不同意这种意见。还有一点值得注意的是：各条约监督委员会委员虽以个人身份工作,不代表本国政府,但实际上是难以完全摆脱本国的影响,仍有一定政治倾向性，这在一定程度上会影响委员会中立的立场。







参考书目：


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7：国际人权法教程项目组编写：《国际人权法教程》（第二卷），中国政法大学出版社2002年版
8:范国祥：“国际人权公约的法律监督”载《北京大学学报(哲学社会科学版)》1999年第5期第36卷