福建省宁德市人民政府


宁德市人民政府关于印发宁德市2004年至2006年深化烟花爆竹安全专项整治工作实施方案的通知

宁政〔2004〕文169号


各县（市、区）人民政府，东侨、赛岐、福安畲族经济开发区管委会，市经贸委、公安局、监察局、交通局、工商局、质监局、安监局、乡镇企业局：
　　《宁德市2004年至2006年深化烟花爆竹安全专项整治工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们。本实施方案是今后三年深化我市烟花爆竹安全专项整治工作的指导性文件，请结合实际情况，认真组织实施。
　　根据省政府办公厅《关于印发福建省2004年至2006年深化烟花爆竹安全专项整治工作实施意见的通知》（闽政办〔2004〕171号）文件精神，在省政府对烟花爆竹安全监管职能作调整前，我市烟花爆竹安全监管职能暂不变，各级各相关部门务必仍按现行职能分工继续履行职责，认真抓好烟花爆竹安全专项整治工作。

宁德市人民政府　　
二○○四年九月三十日


宁德市2004年至2006年深化烟花爆竹安全专项整治工作实施方案


　　为贯彻实施国务院安委会办公室《2004年至2006年深化烟花爆竹安全专项整治工作安排意见》和《福建省2004年至2006年深化烟花爆竹安全专项整治工作实施意见》，现就我市2004年至2006年深化烟花爆竹安全专项整治工作提出如下实施方案：
　　一、总体工作目标
　　通过深化烟花爆竹安全整治，进一步加强烟花爆竹安全监管工作力度，建立健全烟花爆竹安全监督管理各项制度，积极探索和建立烟花爆竹安全生产长效机制，规范烟花爆竹从业单位的生产经营活动，强化企业安全管理，增强防范事故的能力，遏制重、特大事故，努力实现烟花爆竹生产经营安全状况的稳定好转。
　　二、主要工作任务
　　（一）依法打击非法生产经营烟花爆竹的违法犯罪活动。
　　（二）对不具备安全生产基本条件的生产经营单位或存在重大事故隐患的生产经营单位，一律依法责令停产整改，整改合格后方可恢复经营活动。
　　（三）开展烟花爆竹生产企业安全质量标准化活动，实施工厂化改造，整顿规范烟花爆竹生产企业，取缔烟花爆竹家庭作坊和季节性生产厂点。
　　（四）指导、督促烟花爆竹生产经营单位认真贯彻执行《安全生产法》等法律法规，不断增强从业人员的安全生产意识，增强企业事故预防能力和应急处置能力，全面、提高企业自身安全管理水平。
　　三、组织领导
　　各地要在各级政府的统一领导下，由各级公安部门牵头组织，经贸、安监、工商、乡镇企业、质量技术监督等部门参加，并邀请有关专家参与，按照高标准检查验收的要求，开展对烟花爆竹的安全管理专项整治工作。
　　四、工作进度安排
　　（一）制定方案阶段
　　各地要按照本实施方案的要求，结合实际，制定深化烟花爆竹安全专项整治工作实施方案，明确职责，落实任务。
　　（二）审查发证阶段
　　2004年8月至12月，以推动实施烟花爆竹安全生产许可证制度和销售许可证制度为核心，着重做好以下几个方面工作：
　　1、组织开展安全评估检查验收工作。各地要结合本地区实际情况，组织烟花爆竹生产经营单位开展安全状况评估评价和检查验收工作。在省政府对烟花爆竹安全生产监管职能作调整之前，各烟花爆竹生产企业按照省公安厅、省经贸委、省安监局《关于烟花爆竹生产企业检查验收有关问题的通知》要求经县一级人民政府检查验收合格，并签署同意验收意见后，向宁德市公安局提出申请，由宁德市公安局牵头组织市经贸委、安监局、工商局、乡镇企业局、质监局等部门，并邀请有关专家组成联合验收组进行安全评估和检查验收。经安全评估和验收合格的企业，由公安部门发还在2003年专项整治验收中收回的《爆竹物品安全生产许可证》，允许企业恢复生产。经检查验收不合格的企业，一律严格依照《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》的有关规定，由公安部门吊销《爆炸物品安全生产许可证》，工商行政管理部门同时吊销其营业执照。
　　2、组织开展烟花爆竹从业人员安全培训考核工作。按照《安全生产法》等法律法规和行政规章的规定，根据国家安全生产监督管理局有关烟花爆竹作业人员培训大纲和考核标准的要求，组织开展烟花爆竹生产经营单位主要负责人、安全主管人员、专职安全管理人员、特种作业人员和危险工序从业人员安全培训考核工作。培训和考核工作由安监部门负责、公安部门配合组织实施。
　　3、组织发放烟花爆竹安全生产许可证和销售许可证。在省政府明确调整烟花爆竹安全生产监管职能部门后，依据烟花爆竹生产经营单位安全评估评价工作的情况，重新组织发放安全生产许可证和销售许可证。原公安机关发放的安全生产许可证和销售许可证自动失效，由原发证机关收回。
　　（三）整顿规范阶段
　　2005年1月至2005年6月，各地在继续做好烟花爆竹安全生产许可证和销售许可证审批发放工作的同时，着重组织开展本地区烟花爆竹生产经营单位整顿规范工作。要在对烟花爆竹生产经营单位安全生产状况调查的基础上，结合本地区产业政策调整，在2005年5月底前，由烟花爆竹安全监管部门提出烟花爆竹生产经营单位整顿规范工作方案。
　　2005年7月至2006年6月，组织实施烟花爆竹生产经营单位整顿规范工作方案。积极开展烟花爆竹生产企业标准化活动和工厂化改造，严格烟花爆竹经营条件，规范经营行为，坚决取缔烟花爆竹家庭作坊和季节性生产厂点，引导烟花爆竹生产经营单位走上规范化轨道，提高企业安全管理水平。
　　（四）检查验收阶段
　　2006年7月至12日，各地要对本地区烟花爆竹安全专项整治工作情况进行检查，认真做好专项整治验收工作。各级烟花爆竹专项整治牵头单位要加强对专项整治工作监督检查和指导。在专项整治的每一个阶段和专项整治工作结束后，市直有关部门将组成联合督查组对各地专项整治工作情况进行抽查，并将抽查结果予以通报。
　　五、具体工作要求
　　（一）提高认识，加强领导。烟花爆竹安全专项整治工作，要坚持全省统一部署，省政府有关部门指导协调，地方人民政府具体实施的原则。各级、各部门要以“三个代表”重要思想为指导，以对党、对人民高度负责的态度，认真学习安全生产的法律、法规和上级领导同志的一系列指示精神，充分认识专项整治工作的长期性、艰巨性和复杂性。各级地方人民政府要成立专项整治领导机构，切实加强对整治工作的领导，确保整治工作顺利进行，取得实效。
　　（二）落实责任，协调行动。各级、各有关部门要在同级人民政府的领导下，按现行管理机制，各司其职，密切配合，联合行动，积极开展烟花爆竹专项整治工作。各级安全生产委员会要充分发挥综合协调作用，对烟花爆竹安全专项整治工作情况进行监督、检查。各级各有关部门应在职责范围内，根据专项整治工作的统一部署，切实履行职责，积极落实各项整治措施。
　　（三）精心组织，依法整治。各级烟花爆竹专项整治牵头单位要按照本实施方案的要求，结合本地区实际情况，研究、制定本地区深化烟花爆竹安全专项整治工作的方案，报同级人民政府批准后组织实施。
　　（四）加强监督，研究责任。各级烟花爆竹专项整治牵头单位要组织同级有关部门，认真开展重点检查和专项督查，监督检查烟花爆竹从业单位、从业人员认真执行《安全生产法》等有关法律法规和规定的情况，监督检查重大事故隐患整改等情况。监察部门要监督检查各部门专项整治工作开展情况，行政审批、许可情况以及执行国家安全生产和烟花爆竹安全管理规定执行情况，监督相关部门认真履行管理职责。对不履行职责、监管不力、失职渎职及滥用职权的部门和国家工作人员，要依法依纪严肃追究责任。
　　六、其他相关事项
　　坚决打击各类非法从事烟花爆竹生产经营活动、依法取缔家庭作坊和季节性厂点，实现烟花爆竹安全生产法治秩序是贯穿专项整治工作全过程的重要任务。
　　各地要充分认识打击非法生产经营活动的重要意义，针对本地烟花爆竹生产实际情况，明确打击非法生产经营活动的总体目标和阶段性任务，研究制定打击非法生产经营活动的方案；组织专门力量，继续保持高压态势，对非法生产、买卖、储存、运输、邮寄烟花爆竹等刑事案件，公安机关要加大侦查力度。同时，各地要按照疏堵并举的原则，积极开展烟花爆竹生产企业工厂改造工作，力争在3年时间内全面取缔烟花爆竹家庭作坊和季节性厂点。
　　在打击非法烟花爆竹生产经营的过程中，要采取举报电话、举报奖励、明查暗访等方法，充分发挥群众和舆论的监督作用，形成打击非法生产经营活动的社会监督氛围。
　　市政府安委会要组织有关部门对各地区打击非法生产经营活动的情况进行监督、检查，定期通报工作进展情况。对于打击不力、失职渎职、造成严重后果的，将依法追究有关责任人员的责任。


试论流通抵押权

王兆华
(兰州大学法学院，兰州，730000 )


内容提要：根据对罗马法和德国法抵押权制度的历史、抵押权现在发展的趋势以及中国的抵押权立法状况的考察，提出了旨在促进市场经济的发展在中国建立流通抵押权的建议：完善登记制度、抵押权的独立、抵押权次序的固定、抵押权的证券化。
关键词：抵押权；流通抵押权；立法
An Analysis of the current mortgage
WANG Zhao-hua LIU Yong-ying ZHOU Qing-fen
(Law College，lanzhou University，Lanzhou 730000，China)
Abstract: By analyzing the history to mortgage of Germany,the developing trend of mortgage in modern times and legislative conditions of Chinese mortgage ,suggestions are put forward on establishing current mortgage in china in the text,such as Perfecting register system, the independence of mortgage, mortgage of sequence fixed, mortgage conversible to instrument
Key words: mortgage; current mortgage ; lawmaking

抵押权制度是民法中古老的担保制度，在担保物权中处于核心的位置，被称为“担保之王”。自1995年我国的《担保法》颁布以后，学界对于抵押权的讨论就没有停止过，现在看来较为普遍的看法是，我国抵押权制度仍有待完善。“从总体上讲，我国的不动产担保不仅种类单一，而且错误甚多，直接影响到不动产制度在保全债权，媒介融资和活波金融等方面作用的发挥。”【1】本文拟对流通抵押权进行一个初步的探讨，希望能够达到抛砖引玉之效果，而最终能对我国的抵押权制度的立法完善有所裨益。所谓流通抵押权又称投资抵押权、证券抵押，是“指以谋求抵押权的流通为目的，将抵押权与其担保的债权化体为一个证券的特殊抵押权。”【2】流通抵押权的抵押权制度发展到近代的结果，是与现代市场经济相适应的一种抵押形式。
一 抵押权及流通抵押权的历史考察??以德国的抵押权制度为视角
大陆法系的抵押权制度大多数源于罗马法，德国亦不例外。罗马法中的抵押权制度经历了信托、质押，最后发展为抵押权制度。这三个阶段是按次序演变的。信托是指当事人在证人或公职人员的面前举行仪式，一方把物的所有权转给他方，并取得信托书，规定他方在约定的情况下归还原物的契约。后来由于信托制度的缺陷，主要是由于有时候债权人违约处分标的物的情况下，对债务人将会很不利。在这样的情况下，信托为质押所代替。在罗马法时期，质押主要适用动产，偶尔也用于不动产。由于质押的成立需要交付质物，由此导致了物主失去了对质物的占有和收益，不能充分发挥物的效用。为了充分发挥物的效用，抵押制度应时而产生了。抵押制度使物主可以保留占有，并继续使用、收益，只有在债务人不履行债务的情况下这种占有才被中止。在罗马时期，与质押不同的是，抵押主要用于不动产，与质押形成了对照。由于在古罗马没有登记制度，抵押权制度发展缓慢。
抵押权制度快速发展和完善发生在普鲁士把登记制度引入了抵押权制度之后。十八世纪中叶，为了保护普鲁士封建地主的利益而成立了土地银行，由此把地主贵族从高利息的抵押债务中解放了出来。同时由于土地银行制度的推行，也激起了资金的流动，并推动了抵押权投资运动。正是在这样的背景下，普鲁士进行了一系列的抵押权立法活动，主要内容有：完善了公示制度，登记实行了实质审查主义，创设了“抵押证书”制度。十九世纪德国开始了工业革命，大量资金投入到工业领域，由此导致了农业生产资金匮乏，史称“农业金融恐慌”。为了保证农业生产就需要调整资金的流向，使社会资金也能流向农业。在这样的背景下，通过摈弃抵押权的附随性废除实质审查主义等手段而赋予抵押权和票据一样的流动性成为了一种必须。1872年《普鲁士土地所有权取得法》就是在这样的背景下制定的，这部法律是1896年德国民法典中抵押权立法的基础和立法蓝本，在德国民法典里抵押权规定了两种形式：附随于被担保债券的保全抵押权和流通抵押权。至此，流通抵押权的立法在德国最终完成。
通过对罗马和德国的抵押权制度的考察，我们可以得出以下结论：其一，商品经济的发展是抵押权制度发展的根本推动力。当今世界也是如此，商品经济发达的国家抵押权制度就发达，商品经济不发达的国家抵押权就不发达。中国古代实行“重农抑商”，抵押权制度发展缓慢也是很好的例证。其二，公平交易和交易安全是抵押权制度发展的根本原则。抵押权制度设立的初衷是为了保证债权的实现确保交易安全，但是公平原则推动着抵押权制度不断演进，使抵押权制度日臻完备。其三，让与担保、占有质、非占有质依次发展是抵押权制度演进的基本规律，这一规律不仅体现在德国和其他的西方国家的抵押权制度的发展，在我国也是如此。抵押权制度一般都是始与权利与占有的共同转移到权利与占有的分别转移最终到权利和占有都不发生转移的发展过程。
二抵押权制度现代发展的趋势和“现代抵押权论”
不论在大陆法系还是在英美法系，抵押权制度都是债的担保的最主要的形式。“进入20世纪以来尤其是目第二次世界大战以来，随看各国经济的复苏、振兴，以商品生产和商品交换为内容的市场经济迅猛发展，信用关系高度发达。所有这一切，均在不同程度上诱发了抵押权制度的许多新变化和新发展。”【3】随着抵押担保的日益受到重视，抵押制度本身也发生着变化，从现代经济发展的需要来看，抵钾权的发展呈现出抵押权独立化的趋势。抵押权的独立化，是指抵押权脱离被担保债权而存在，成为具有高度流通性的财产权的趋向。抵押权本质上为价值权，是抵押权人对抵押物的价值的支配权，价值权的性质决定．抵押权附从性并不是抵押权的本质属性。抵押担保虽经过现代登记制度的引入而成为一种具有较强担保效力的物的担保方式，但是，由于传统制中强调抵押权的附从性，根据抵押权的附从性，担保特定债权而设定的抵押权只能适用于担保该项债权，该债权消灭，抵押权随同消灭，债权转移，抵押权同样发生转移，因此．当本人若采用抵押担保方式，必须就每一笔交易设定抵押权并进行登记。如此，抵押权虽能实现担保之目的，但势必会大大增加交易费用。为了克服抵押权担保的这种缺陷，必须强化抵押权在不同债权之间进行流通，使得一次设定的一项抵押权能够为多个债权提供担保，以免除当事人就每一债权设定抵押权之累。惟有如此．抵押制度才能在实现担保功能、维护交易安全的同时，实现交易成本的最小化，使交易安全与交易便捷能够同时实现，经济生活中的秩序和效率同时得到兼顾。因此，抵押权的独立化乃是现代市场经济的必然要求，是现代抵押权制度发展的必然趋势。
“现代抵押权”就是以德国的抵押权制度的发展为依据，认为流通抵押权是抵押权的现代化和最理想的担保物权形式，并认为世界各国无一例外都要经历这样一个发展历程，这一理论由日本学者我妻荣和石田在二十世纪三十年代所倡导，至六十年代该理论遭到了以铃木教授为首的日本学者的批判。这个理论具体到某个国家未必适合，但是从整个资本主义发达国家的不动产抵押发展总的情况来看，这一理论确由其合理性：各国早期的抵押权制度为保全抵押，此种抵押以债权的存在为前提，是一种附从于债权的权利，至近代抵押权的作用由一种担保债权的实现转到媒介金钱的投资，是为流通抵押权。这种抵押权是有产者进行金钱投资和不动产所有人之间的媒介。因此有学者说，在现今的资本主义市场经济发达国家，应是流通抵押权一统天下的时节。
从现在世界市场经济发展的情况来看，“现代抵押权论”关于流通抵押权的观点是对抵押权现代发展趋势的一种从理论角度的诠释。从某种意义上讲，“现代抵押权论”和抵押权制度在全世界发展的总趋势也指明了我国抵押权发展的方向，值得我们深入研究。
三 我国流通抵押权的立法
我国现行的抵押权制度主要规定在《民法通则》和《担保法》中，是以担保债权的清偿为目的，属于保全抵押，也就是仅在特定当事人之间充当信用的媒介。纵观当今世界和中国经济，其消极作用不言自明，不过就立法的当时情况而言，则又无可厚非。“我国立法不仅不承认德国法上的土地债务和流通抵押制度，甚至连日本法上的抵押证券（附抵押担保的债券）制度在我国的立法中也找不到相应的规定。这就给人们利用不动产投资和融资带来了很大的困难。”【4】现在是二十一世纪，中国的市场经济已经有了相当的发展，如何使抵押权成为一种投资手段，成就抵押权的流通性，最大限度的发挥抵押权的作用，已经成为目前中国在抵押权方面立法的最大课题，因为抵押权作为一种价值权，故将其支配的这种价值作为交易的客体，自然具有经济上的实益，符合市场经济的基本规律，也具有其合理性；况且，流通抵押权不仅是企业经营所需资金最佳媒介手段，也是不动产投资人的最佳的融资方式。资金流动畅通，经济自然更趋繁荣。“当前由于经济的发展，一方面企业需要大量的资金来促使其发展，另一方面普通老百姓由于生活水平的提高，手中拥有大量的闲散资金，这些闲散资金总是希望找到合适的、安全可靠的投资渠道进行投资，获得收益。而投资抵押权制度正好可以满足这种需求。因此，我国立法把担保物权的功能仅仅限于保全功能上，不能适应我国日益发展的经济的需要。”【5】现在经济发达的各国国家，莫不是抵押权立法完备的国家，也是抵押权运用最活跃的国家。我国要完善市场经济体制，繁荣市场经济，就不能不遵守这个规律，顺应这个趋势，进而建立中国的流通抵押权制度，完善中国的抵押权制度。
流通抵押权制度的重要性如前所述，建立这个制度的重要性自不待言。“我国现实尚未建立证券抵押制度，但因证券抵押制度为现代市场经济一项不可或缺的重要制度，因而可以预料，于不远的将来，我国必将建立这一重要的抵押制度。”【6】（注；证券抵押权即流通抵押权）我国在完善保全抵押权的同时，借鉴国外先进的立法经验，建立我国流通抵押权制度的时候，我认为要注意以下重要问题：
其一，完善我国的登记制度。登记制度是抵押权的公示方式，一经法定机关登记，就可以推定第三人已经知道这个抵押的事实。事实上抵押权之所以能够有“担保之王”的美誉，其根源就在于完善的登记制度确保了交易的安全，使其具有了留置和质押所无可比拟的优势，抵押权制度取得了担保物权的核心位置就是在德国民法将日尔曼法中的“都市公簿”这种登记制度引入抵押权制度，使抵押担保的缺陷得到根本的矫正的结果。因此若要建立我国的流通抵押权制度，完善我国现有的不动产登记制度将是刻不容缓的第一步。也许有人会认为现在我国市场经济和不动产登记制度都很落后，根本不适合建立流通抵押权制度，但是他忽视了这样一个现实，那就是流通抵押权制度在十九世纪末就已经规定到了民法典中，难道现代的中国在这方面还不如十九世纪末的德国吗？
其二，抵押权的独立化。前已详论，独立化是现代抵押权发展的趋势。抵押权作为一种价值权，使其和被担保的债权分离，使抵押权凭借自身的价值而独立存在。如果抵押权不具有独立性而是仍从属于被担保的债权，则必然影响抵押权的确定性和安定性，进而成为抵押权流通的最大阻碍。
其三，抵押权次序的固定。“顺位对担保物权非常重要，因为权利人只能依其顺位享有和实现其权利，优先顺位的权利对后序顺位的权利有绝对排斥的效力。因此，顺位就是权利入实现其权利的次序权的根据。”【7】（注：顺位即次序）我国现行的立法关于抵押权的次序采用的是升进主义，而要建立流通抵押权则又必须采用次序固定主义不可。“值得注意的是，在我国大多数学者积极主张改变顺序升进主义而采纳顺序固定主义。”【8】“由于抵押权人次序的升进，可得导致抵押人在抵押物上始终设定一个抵押权，以维护期稳定的预期，不利于物的价值的实现。由此可见，我们主张在抵押权次序问题上采用次序固定主义更为有效。”【9】更何况采用次序升进会因为第二次序人因前序债权的消灭，而致优先于其他债权人受偿，对债务人不公平。因此也有改变的必要。次序固定可以使抵押权独立存在，因为抵押权的次序固定，实际上表示各个抵押权支配的交换价值确定不变的，先次序抵押权所担保债权虽因清偿而消灭，但是其可以支配的抵押物的交换价值仍然存在的。这也是抵押权可以在市场上可以流通的原因所在。二是可以为所有人抵押权的存在提供空间，因为如果规定先次序抵押权所担保的债权消灭后，抵押权仍然不消灭，实际上是认可了抵押权为抵押物的所有人享有，即成立了所有人抵押权，这也就有利于发生新的债务债券关系，抵押权的流通也就成为可能。
其四，抵押权的证券化，即把抵押权正式化，是指以证券作为抵押权的载体而使抵押权动产化，使其依有价证券规则而于市场上流通。为了使抵押权作为商品的一种而于金融市场上流通，最有效的办法莫过于使抵押权证券化。抵押权的独立在形式上也有赖于抵押权的证券化的实现。若抵押权不能实现证券化．则流通将同样受到严重的障碍，即便抵押权具有独立性，当抵押权在不同的债权间流动适用时，当事人只能到登记机关进行变更登记，此时，抵押权对特定债权的担保才能获得公示，在这种情况下，交易的便捷价值与抵押权制度的内在矛盾仍然没有得到很好的解决。而通过抵押权的证券化，使抵押权在形式上取得动产的形态，可以运用占有的方式进行公示，抵押证券的持有人即为抵押权人，抵押权可以根据需要而自由转让，而不会因此损害其他人的利益。“可见，抵押权证券化，实为一项颇能合乎现代工商业发达社会之需要的法律制度。”【10】抵押权一旦被化为证券，其媒介投资手段作用便可以一览无余。

参考书目：
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[2][10]陈华彬.物权法原理[M].北京:国家行政出版社,1998,594--677
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[6]梁慧星,陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社,1997,342
[7]孙宪忠.德国当地物权法[M].北京:法律出版社,1997,264
[8]王利明.物权法研究[M].北京:中国人民大学出版,2002,555
[9]周林彬.物权法新论[M].北京:北京大学出版社,2002,672

作者简介：王兆华,兰州大学法学院硕士研究生,主要研究方向民法,经济法。