公物警察权的扩张与家主权的萎缩

刘建昆


　　早晨在陈亮先生的博客上看到一个教学题目：“营造物之管理机关对于利用权人之违规使用行为，得行使公物警察权加以禁止。又对于非属利用权人之违规进入使用，得行使公物家主权加以排除。”

　　这句话是不是台湾教科书上的普遍认识我不太清楚，我似乎在《行政法2000》中看到过类似的话，但是，这个教学判断题是不对的。理论上公物早期是与营造物混和在一起的。查阅一些早期的行政法著作例如《清国行政法》，其营造物管理一节曰：“营造物有二种，一则以物能完其效用者，如道路、桥梁、公园等类是也；一则物与人相须始能完其效用者，如学校、病院等类是也”。

　　现在经过一百年的发展，公物与公营造物已经基本区别开来：道路，空气，水体，市政设施等，是绝对公物；公园医院图书馆等，仍作为公营造物，或者财团法人，或者公法上的公共设施，在我国就是一些事业单位。目前在公物领域也出现了一些民营化的趋势，但是主要的集中在公物负担领域而不是公物管理权和警察权本身——这两种权力是比较清晰的行政权。

　　就二者的行政保护权而言，在绝对公物，当然可以叫做公物警察权，公物警察权不足时，动用狭义警察权，在相对公物，可以是家主权，家主权不足保护的时候，动用狭义警察权。另外，以“使用资格”作为公物警察权和家主权的分野是不准确的。

　　由于行政权的扩张，公物法及其公物警察权在现代得到很大的发展。实际上，我国的国土、海洋、环保、交通、水务、森林、建设（城管）等行政部门，都集中了大量的保护行政公物的公物警察权。公物警察权属于给付行政法与秩序行政法的交叉地带。反观公营造物（事业单位）的家主权，由于没能与行政权保护紧密结合起来，仍然停留在类似民事权力的阶段，再由一般狭义警察权依据《治安管理处罚法》保护其秩序，加以补强。民国时期，学校的“驻卫警察”行使类似家主权的职能，解放后这一制度在大陆基本上被废除了（除了极个别的事业单位受到武警驻扎保护，能否算作家主权，尚无相关理论）。

当然，即使是关于绝对公物，其利用中的违规行为尤其是违反许可的行为的惩治，是否属于公物警察权，哪些属于公物警察权，仍需要更为清晰的界定，这也是近来我所思考的问题。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十四日


　

公安部


人民警察使用武器和警械的规定
公安部


（一九八0年七月五日国务院批准一九八0年七月十五日公安部发布）


第一条 为了使人民警察依法有效地执行公务，以及时制止犯罪行为，保护人民群众和采取正当防卫，特制订本规定。
第二条 人民警察在执行逮捕、拘留、押解人犯和值勤、巡逻、处理治安事件等公务时，可以根据本规定，使用武器和警械。武器和警械是指：枪支、警棍、警笛、手铐、警绳和其它警械。
第三条 人民警察在执行公务中，遇有下列情形之一时，可以开枪射击：
（一）逮捕、拘留、押解人犯，遇有以暴力抗拒、抢夺武器、行凶或脱逃等非常情况，非开枪不能制止时；
（二）犯罪分子以暴力破坏社会秩序，危及人民生命安全，非开枪不能制止时；
（三）人民警察保卫的对象、目标，受到暴力侵袭或者有受到暴力侵袭的紧迫危险，非开枪不能制止时；
（四）犯罪分子劫狱或在押人犯越狱、行凶、暴动、抢夺武器，非开枪不能制止时；
（五）人民警察的生命安全遭到犯罪分子的暴力威胁，非开枪不能自卫时。
第四条 人民警察依照第三条的规定对犯罪分子开枪时，除遇到特别紧迫的情况外，应当先进行口头警告或鸣枪警告，犯罪分子一有畏服表示，应当立即停止射击。开枪射击后，应当保护现场，并立即向上级报告。
第五条 人民警察在执行公务中，遇有下列情形之一时，可以使用警棍：
（一）依法执行逮捕、拘留，遇到抗拒时；
（二）处理打砸抢、聚众骚乱和结伙斗殴事件，警告无效时；
（三）遭到犯罪分子袭击，需要使用警棍自卫时。
第六条 人民警察在使用警棍制止犯罪行为时，应当以制服对方为限度。当对方的犯罪行为得到制止时，应即停止使用。
第七条 人民警察在执行公务中，遇有下列情形之一时，可以使用警笛：
（一）需要呼唤正在巡逻、值勤的军警共同制止犯罪时；
（二）需要动员群众协助追捕正在逃跑的人犯时；
（三）需要用以警告正在犯罪的分子停止犯罪行为时；
（四）需要用以制止违反交通规则的行为时。
前款第一、二、三项的笛声为连续短促音，第四项的笛声为持续长音。
第八条 人民警察在押解犯罪分子过程中，为防止逃跑、行凶，可以使用手铐、警绳。
第九条 人民警察在追捕人犯或者制止打砸抢行为时，为了避免伤亡，对被围困后仍进行抗拒的犯罪分子，可以使用其它警械。
第十条 人民警察正在执行公务的各种警车，可以使用特殊音响警报器和红色回转警灯。对使用特殊音响警报器和红色回转警灯的警车，其它车辆应当避让。



1980年7月15日