改革民事判决书制作模式的思考
龚　成

一
　　　　以公正和效率为价值取向的民事审判方式改革，突出了民事诉讼当事人的诉讼主体地位，确立了法官“居中”裁判的职责，反映在民事判决书的制作上，要求民事判决书不仅是解决当事人民事实体争议的审判过程和裁判结果的书面反映，更应反映法官在审判案件过程中运用审判权的公正性。审判权的公正运用既表现在实体裁判的公正，又包括适用程序的公正，民事判决书应是法官向社会公众表明做出裁判结果具有公正、合理性的载体，这在客观上要求民事判决书能够成为证明法官做出的判决结果公正及程序合法的论文。一份叙事清楚、逻辑严密、说理透彻、无懈可击的民事判决书是实现司法公正和社会正义、树立司法权威的重要体现。纵观世界各国，无论大陆法系还是英美法系，绝大多数法院的判决书都是一份论文，由于清楚地载明了法官作出判决结果的事实和理由，其公正性使人无从怀疑。反观我国民事判决书，自1992年《法院诉讼文书样式(试行)》(以下简称92诉讼文书样式)出台以后，民事判决书的制作虽然从形式上看更加条理和规范，但是，由于其格式的排列形式和内容带有浓厚的职权主义色彩，结构简单，层次不清，不能全面反映诉讼主体举证、质证意见等主要的诉讼活动过程；且受传统法律观念的影响，多数法官未将民事判决书的制作与体现司法公正联系起来，只注重事实的调查与认定，忽视对证据的分析和裁判的说理，因此，民事判决书的查明事实及说理部分虽简洁，但因法官做出判断的思维过程被省略导致叙述事实主观片面认定色彩浓厚，缺少法理分析，缺乏说服力1。正如最高人民法院肖扬院长指出：“现在的裁判文书千案一面，缺乏认证、断理的过程，看不出裁判结果的形成过程，缺乏说服力，严重影响了公正司法的形象”。
　　随着我国法制建设的发展，人们法制意识不断提高和以审判公开为主要内容的审判方式改革的不断深入，近年来，在司法实践中，部分法官已着手探索反映民事审判方式改革成果的新的民事判决书制作模式，笔者参加了成都中院及四川省高院优秀裁判文书评选工作，在阅读对比了大量民事判决书并结合长期制作民事判决书的实践中，发现目前民事判决书的制作中出现了一些较明显的变化：
　　(一)民事判决书有向详尽方向发展的明显趋势。理性、公正的民事判决的首要特征在于判决结果的做出具有强有力的事实和法律根据，体现在判决书制作中应当将案件当事人的主要诉讼行为外在表现过程和法官分析证据认定事实、适用法律做出结论的内在逻辑思维过程进行详细、客观的叙述，使做出的判决书具有说服力，这在客观上要求民事判决书制作应从个案的实际出发，表述不应受篇幅的限制。笔者见到目前大量的民事判决书均或多或少具有证据分析内容，将该类具有证据分析及做出结论的逻辑说明的民事判决书与按92诉讼文书样式仅以列举式表述证据方式制作的民事判决书比较，篇幅均有明显增加，判决书的内容向详尽化方向发展趋势明显。
　　(二)民事判决书过分程式化的写作方法有所突破，总体结构格式呈现出多样化的趋势。根据92诉讼文书样式，民事判决书的总体结构格式的首部、事实、理由、判决结果、尾部，其要求是以叙述方式对认定事实和判决结果进行客观叙述。目前，除按92诉讼文书样式制作的民事判决书外，笔者见到出现较多的格式有“事实、理由融合式写作格式”，一改将事实、证据、判决理由分别叙述而将事实认定部分与判决理由融为一体，在对证据的分析和认定过程中包含对过错认定的说理，采取夹叙夹议的方式，在对证据取舍和事实认定的同时，就该事实所派生的法律后果以及应承担的责任做相应的判定，最后以“综上所述”对认定的事实予以归纳并适用法律做出判决结论。另外，笔者还见到少量“事实—主文—理由式写作格式”，这种格式是模仿大陆法系国家如德国、我国台湾地区的判决书制作格式，具有主文鲜明的特点，但有逻辑关系不顺的感觉。
　　(三)大量的民事判决书事实认定部分均取消“经审理查明”部分，而是通过叙述对当事人的举证、质证意见及法官分析证据、认定事实的过程和结果客观地反映证据事实，实现对审判活动从静态叙述到动态叙述的反映。根据92诉讼文书样式，法院认定的事实在民事判决书“经审理查明”部分表述，包括法院认定事实和证据两部分，认定事实部分一般要求按事件发生的时间顺序客观、全面、真实地反映案情，证据的主要写法为在叙述事实中穿插列举证据或在叙述事实后单独列举证据，整部分的内容是叙事体，不加分析论证，反映的是法官已予以认定的看似完整的静态的事实及证据。然而，这种写作方式具有认定事实缺乏必要的证据对应，对证据的使用不加分析，不采信相关证据不说明理由的明显弊端。笔者所见大量民事判决书显然已摈弃了这种对查明事实及证据分列的叙述方法，其主要特点在判决书中取消了“经审理查明”部分，代之以对诉讼当事人的主要事实争点以及围绕争点所举关键性冲突证据的具体内容、质证意见、法官对证据的分析和认证意见以及法官依有效证据认定事实，适用法律的动态过程及结果的叙述。
　　(四)裁判说理部分有明显加强。裁判理由是判决书的灵魂，是把案件事实和裁判结果有机结合在一起的桥梁，说理公开，不仅是法官的义务也是当事人的权利，是司法公开、公正的直观体现。笔者见到目前大部分判决书对说理部分较以前均有明显加强，表现在：(1)比较注意说理的关联性，能够将认定事实、适用法律做出判决结果之间紧密的关系通过逻辑推理的形式揭示并表述出来。(2)对适用的法律具有法理分析内容，在法规竞合、冲突，法律具有漏洞或当事人对法律本意有异议时依法理对法律的内涵予以阐释。(3)除对法院予以支持的当事人的主张予以分析、论证外，对法院不予支持的当事人对事实及法律适用的主张着重进行有针对性的分析、评述。
二
　　审判方式改革的目的是为了实现司法公正，即法院在处理各种案件的过程中，既能运用体现公平原则的实体规范确认和分配具体的权利义务，又能使这种确认和分配的过程与方式体现公平2。英国上议院大法官休尼特曾经说过“公正的实现本身并不够的，公正必须公开，在毫无疑问地被人看见的情况下实现”，因此，民事判决书应当是公开表明案件审理程序公正和实体处理公正的载体。传统的民事判决书往往成为载明判决结论的一种无须论证的领域，它的结论性判词既简单又缺乏必要的证明过程叙述和适用法律所必须进行的必要解释，不具有载明判决结果合理性的法理意义和法律在判决书中追求那种符合理性和逻辑性的旨趣，该制作模式的目的在于追求结论的完美。而改革后的民事判决书则应是对导致判决结论中的事实与法律之间具有逻辑联系及这种联系的论证理由和适用法律的阐述，由此可见，改革后的民事判决书既是对审理程序过程的记载，也是对形成判决结论的推理论证思维过程的记载，是法官将普遍性的法律适用于被认定的事实的解释过程，表明的是判决结论是事实认定过程和法律解释过程的合乎逻辑的结论，以此体现法官公平地保障当事人行使诉讼权利的程序公正以及判决结果具有合理性的实体公正。因此，笔者认为，公开当事人的主要诉讼活动过程及法官认定事实、适用法律做出判决结果的论证思维过程是民事判决书制作模式改革的主要方向，新的民事判决书制作模式应当包括以下几方面的内容：
　　(一)对案件审理的主要过程有一个客观、全面的反映，使判决结论的合法性形成具有充分的法律依据。具体而言，原有民事判决书首部的格式应有所突破，除原有内容外应当对民事判决书的首部内容予以充实，应当写明：1?立案时间、庭审时间、审理期间、超审限原因；2?诉前、诉讼财产保全、证据保全情况；3?当事人的追加和变更情况；4?简易程序变更为普通程序审理原因及变更情况等。如笔者见到的1996沪二中经初字第321号民事判决书，其制作者即对首部有意识地进行了细化叙述，一改过去“本院依法组成合议庭进行了公开开庭审理”的笼统说法，而是将本案的受理、施行财产保全、对管辖权异议的处理、原告对其他当事人的追加及变更、因证据和合议庭的变更导致的三次开庭等的审理过程做了详尽的叙述，使产生判决结果的程序合法性得到最大限度的反映。
　　(二)全面、客观地反映当事人的诉、辩主张，并在诉、辩主张后将当事人提交的证据一一列明，以突出民事诉讼当事人平等、对抗的诉讼主体地位和举证责任的负担情况。在民事判决书中应当包括如下内容：1?为体现当事人平等的陈述地位，应当完整、平等地叙述原告、被告主张的事实、理由、请求，第三人的参诉意见，适用法律的建议、对权利的处分意见，不能漏写、少写，尤其不能因被告未提交书面答辩状而一笔带过。2?在当事人诉称、辩称后完整地列举当事人支持其主张的证据，体现民事诉讼“谁主张，谁举证”的举证责任负担情况，由此避免了92诉讼文书样式将证据放在认定事实之后以“上诉事实有……予以证明”的表述看不出证据由谁所举的弊端，准确地反映当事人提交的证据已完整地纳入了法官审查的范围，杜绝了“暗箱操作”等不规范情况的发生。3?要处理好当事人陈述的完整性和制作时略写的关系，不能全面照抄当事人的诉状和答辩状，应当将当事人诉称、辩称主张部分进行准确归纳、概括，叙述时分出层次，突出焦点，特别是对当事人答辩理由的叙述不应仅限于对当事人答辩状内容的归纳，而应是对当事人答辩状及庭审陈述答辩理由内容的归纳，在不以牺牲当事人陈述完整性的前提下，达到行文简洁、明快。笔者认为，可在民事判决书中当事人诉称、辩称及列举证据后对审前证据交换庭审审理中双方无异议的证据和事实予以归纳确认并将当事人有异议的事实予以列明，以此将双方当事人争议的证据、事实及案件审理的重点呈现在人们面前，为事实查明的叙述做好铺垫。
　　(三)事实查明部分应叙述法庭质证及认证结果并以“经上述举证及庭审质证及认证结论，可以认定如下事实”代替“经审理查明”的表述，以体现民事诉讼当事人诉辩对抗，法官“居中”审查证据，做出判断的诉讼结构。这不是单纯的文字表述上的改动，而是诉辩式审判方式改革带来的审判观念和思维方式的变革。审判方式改革要求法官的角色从积极主动的为当事人寻找证据证明案件事实发生的整个真实经过转变为以审查者的身份审查当事人所举的证据是否足以证明其主张的事实，并适用法律对当事人的诉讼请求支持与否做出判断，因此，反映在民事判决书中的事实查明部分应当以对证据的分析认定推定出法律事实的叙述代替“经审理查明”。首先，“经审理查明”的表述体现了纠问式审判方式下法官积极主动的为当事人寻找证据证明案件事实发生的整个真实经过的审判观念和思维方式，具有无法反映法官依有效证据认定事实的过程和结果导致叙述认定的事实主观、武断的明显弊端。其次，以对证据的分析认定推定出法律事实的叙述代替“经审理查明”是诉辩式审判方式改革的客观需要。民事诉讼并不是发现客观真实的科学调查研究，诉、辩式审理模式要求当事人对其主张的事实应予以举证证明，法官的职责在于审查当事人提供的证据能否在逻辑上构成一个完整的证据锁链，证据是否相互印证，最后根据能够作为定案依据的证据认定事实，因此，应当对法官审查证据的结论即采信与不于采信证据的理由做出说明，进而阐述法院通过有效证据认定的事实，使法官分析证据、认定事实做出结论的思维过程在民事判决书中具有较完整的体现。再次，将认定事实置于证据列举及庭审质证、认证之后符合法律文书制作的逻辑结构。从民事判决书的逻辑结构上看，应当是先有证据，再依证据推定事实，而先叙述查明的事实再叙述上述事实有某某证据为证的写法，从逻辑结构上看是先有结果再谈原因，不能体现民事判决书作为法律文书的结构严谨和层次分明的特色。
　　取消“经审理查明”对案件客观事实的叙述后如何叙述查明的事实?笔者认为事实查明部分应对动态的庭审过程有较完整的反映，具体来讲应包括三部分内容：“当事人质证意见、法官认证意见及结论和依有效证据推导出来的案件事实”。其叙述方法也应视案件的具体情况而定，对单一事实且案情不太复杂的可以依上述写法叙述查明的事实；对多个事实或有多个争议焦点且案情复杂的，可采取一事或一争点列举一项证据或一组证据分别分析，边叙边议，分别认定，最后综合归纳认定事实的写法，达到事实与证据之间相互对应、血肉相连，起到充分的证明作用。司法实践中有两种比较好的事实认定写作方法，一是“焦点归纳认定式”写作方法，即先对审前及庭审中当事人无异议的事实和证据进行归纳，再列出双方争议的焦点，然后，针对每一焦点分别写明原、被告的主张及提出的证据，当事人的质证意见，法官对证据的分析认定意见，最后归纳认定的事实，这种写法使事实认定与证据的审查紧密结合，焦点突出，层次清晰，对动态的庭审审理过程及举证情况、质证、认证结果有较完整地体现。二是“证据集中评析式”写作方法，即在概括当事人在庭审前、庭审中所表述的事实和请求后，围绕当事人的诉讼请求把集中对证据的认定作为对事实认定的前提，将证据分为予以认定的证据和不予以认定的证据两部分，并对具体内容及理由逐一评述，再对予以认定的证据证明的事实予以总结，全文紧扣证据的认定进行写作，层次清楚，条理分明，行文简洁，在事实认定部分的写作方面结构安排上也有独到之处。以上事实认定写法的共同特点在于均是通过对诉、辩双方的主要事实争点及围绕此争点所举关键性、冲突证据的分析、认定，推出认定的法律事实。
　　(四)加强判决书的说理理由部分，体现法官做出判决结果的心证过程。所谓说理就是阐明判决理由，从法律传统看，我国是一个成文法国家，成文法的演绎推理的方法决定了法官的判决结果及当事人的请求无法通过判例而只能籍由具体的判决理由来阐述，因此，一份优秀的民事判决书的判决理由既是判决书的灵魂，是将认定的事实与判决结果有机联系在一起的纽带，又是法官借助判决理由达到活的、变动不居的社会生活与死的、刻板固定的法律条文之间沟通的方式3。庭审过程的公开是审判公开之程序公开，而判决书中载明做出判决结果的理由公开才是审判公开之实体公开。笔者认为，民事判决书的理由部分应有以下特点：第一、说理要有逻辑性。为体现判决理由在案件事实、法律规范适用和判决结果之间的纽带作用，应将法官以案件事实和法律适用为基础，以逻辑推理为思维方式阐述认定事实和适用法律之间的逻辑关系的思维过程再现出来，使推断出处理结论即判决结果的作出达到顺理成章的程度。第二、说理要有针对性。要围绕案件的焦点，针对诉辩主张采纳与否逐个展开说理，逐一评述，分析论证，明确表明态度，以达到分清是非、明确责任，使当事人明白胜在何处、败在那里。第三、说理部分应有法理性。司法实践中法条冲突、竞合，本案事实与司法解释内容有异乃至司法解释前后不一的时有出现，判决理由中对此若无法理分析，使人无从知道法官判断的理由，纵然判决结果公正也难以服人。法理分析的内容包括：(1)解释法律。成文法的法律条文用语多为书面语，每一法条均有一定的法理基础，很难将不确定的概念具体化，特别是在法条冲突和竞合的情况下，非经解释不能直接适用。法官的职责就是将枯燥乏味之法条，通过自己的劳动，挖掘出法理基础，将其运用于判决书中，判决就是法官将法律解释运用于具体案件中的司法行为4。(2)补充法律漏洞。法律是人为制定及事物发展变化的特性决定了法律漏洞的客观存在，在此情况下，无司法解释及习惯可循时必须依法理予以补充5。第四、说理部分应有情理性。具有情理分析的内容，在以证据事实为依据，以法律为准绳的基础上寓情于判决书之中，力求以情服人，取得说理的最佳效果，体现司法文书的宣传与教育功能。第五、引用法律条文的完整性。首先，应当全面、准确地引用法律条文，其中包括：1?应全文引用具体法律条文，不能只引用条、款。2?处理好普通法与特别法之间的关系，凡特别法有规定的不必援引普通法。3?处理好基本原则与具体规定之间的关系，有具体法律规定的不必援引基本原则。4?处理好程序法与实体法之间的关系，引用条文中既有程序法又有实体法的应先引程序法。其次，应当准确援引司法解释。因对司法解释的法律效力认识不当，绝大多数判决书均未引用司法解释，而根据最高人民法院1997年6月24日《关于司法解释工作的若干规定》的规定，司法解释在与有关法律规定一并作为人民法院判决和裁定的依据时，应当在司法文书中引用。第六、对当事人有法律适用建议的，应对采纳与否做出说明。另外，还应当将法官行使自由裁量权的理由详细阐明。没有限制的自由裁量权极易产生法官擅断的危险，这就要求对法官行使自由裁量权加以必要的限制，使之符合社会正义的要求，对司法过程中法官行使自由裁量权的原因应当在判决书说理部分予以详细的阐述，这是制约法官自由裁权行使的主要途径6。特别是在实体处理中的自由裁量，集中体现在运用逻辑推理将案件事实纳入法律规定说理的过程中，将这一过程尽可能地详细完整地写入判决书中，可以使法官的自由裁量活动真实地展现在每一个法律监督主体的面前，真正发挥法律监督作用，切实体现判决结果的公正性。
　　三
　　改革传统的民事判决书制作模式，将案件审理的主要过程和法官审理案件做出判断的思维过程以判决书的形式表现出来是审判方式改革向纵深发展对民事判决书制作模式改革的必然要求，民事审判方式改革的生命力和公信力正是通过改革后的民事判决书的内在结构来展现的，新的民事判决书制作模式的确立无疑有着积极的意义：
　　首先，可以增强案件审理的透明度。以判决书公开法官对事实认定、法律适用、裁判理由的思维过程是司法公开之实体公开的体现，当事人可以从判决书中明确了解法官做出判决的思维过程和理由，消除以前对法院“暗箱操作”式审理方式的疑虑，一份事实清楚、说理充分的判决书可以使当事人输得清楚，赢得明白，起到服判息诉的作用。
　　其次，可以有效地制约法官，防止司法腐败。按程序发展过程展示诉辩理由、争议焦点和认定的法律事实，并通过合乎逻辑的叙述寻找出适用法律的理由和依据做出的判决结果，使法官无法进行“暗箱操作”和“幕后交易”，否则在判决书中无法自圆其说，在很大程度上可以杜绝司法腐败现象的发生。
　　再次，有利于提高法官素质。传统民事判决书事实加法律条文套用格式的写法使部分法官有无须提高业务水平的紧迫感，而改革后民事判决书则要求法官在每一份判决书中写明对确认案件性质，分清是非责任的法律观点，这在客观上促进法官不断学习新颁布的法律、法规和相关的法学理论知识，以求在业务上精益求精。
　　
　　注：
　　1沈福俊：《司法裁判改革探悉》，《法商研究》1994年第3期。
　　2吕世伦、贺晓荣：《论程序正义在司法公正中的地位和价值》，《法学家》1998年第1期。
　　3王利民、姚辉：《审判方式改革问题研究》，《法律适用》1998年第5期。
　　4梁慧星：《民法解释学》，第194页。
　　5陈界融：《论判决书内容中的法理分析》，《法学》1998年第5期。
　　6陈兴良：《刑法哲学》，第251页。
　　(作者单位：四川省成都市中级人民法院)
陕西省榆林市人民政府办公室


榆林市人民政府办公室关于印发榆林市到户小额扶贫贴息贷款风险保证金管理办法和榆林市小额扶贫贴息到户贷款实施细则的通知
榆政办发〔2008〕19号


　　
　　各县区人民政府，市政府各工作部门、直属机构：
　　《榆林市到户小额扶贫贴息贷款风险保证金管理办法》（试行）和《榆林市小额扶贫贴息到户贷款实施细则》（试行）,已经市政府研究同意，现印发给你们，请严格遵照执行。
　　
　　 榆林市人民政府办公室
　　 二〇〇八年四月八日


　　
榆林市到户小额扶贫
贴息贷款风险保证金管理办法(试行)


　　
　　第一章 总 则
　　第一条 为了加快我市贫困区域脱贫致富步伐，创新扶贫开发机制，切实解决贫困户贷款难的问题，积极支持贫困户发展种养业、小型农副产品加工业和流通服务业，市政府设立扶贫贴息贷款风险保证金，以降低金融机构运作风险，特制定本办法。
　　第二条 扶贫贴息贷款风险保证金经市政府批准设立，由市财政局、扶贫办按本办法规定管理并委托各县区运作，用于弥补扶贫贴息贷款坏账损失，降低风险，以调动金融机构发放扶贫贴息贷款的积极性。
　　第三条 本办法所称风险保证是指承担扶贫贴息贷款的金融机构按照扶贫部门的有关要求发放贷款，因借款人无法履行债务时，按照本办法有关程序由风险保证金中承担代偿责任。
　　第四条 风险保证金运作以“社会性、合规性、流动性、安全性”为前提，以“平等自愿、公平守信、有效扶助、控制风险”为经营原则。
　　
　　第二章 风险保证金来源与规模
　　第五条　风险保证金初始规模为每个县区50万元，其中,2007年财政收入过三亿的榆阳、神木、府谷、靖边、定边由县区财政安排，横山、绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲由市财政安排，以后根据业务发展需要，所有县区都要由各县区财政注入资金，增加风险保证金规模。如政策发生变化和调整，国家不再安排扶贫贷款项目时，横山、绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲七县要将风险保证金按初始数额归还市财政。
　　第六条 风险保证金要设立专户管理，封闭运行，单独核算。
　　
　　第三章 管 理
　　第七条 风险保证金由市县区财政局、扶贫办负责管理，县区财政局、扶贫办为风险保证金日常管理机关。
　　第八条 各县区财政局、扶贫办的主要职责是：
　　（一）执行年度扶贫贴息贷款投放工作计划；
　　（二）负责风险保证金日常管理；
　　（三）审议、核销坏帐，审议、批准弥补代偿损失方案；
　　（四）提请各县区政府审议调整风险保证金规模和弥补代偿资金；
　　（五）负责对各乡镇、村组协贷员开展贷款相关的业务培训和工作指导。
　　
　　第四章 贷款保证对象和条件
　　第九条 扶贫贴息贷款对象和条件：
　　（一）全市在册贫困户，户主年龄在18-60周岁之间、身体健康，诚实守信。
　　（二）贷款用于发展种养业、小型农副产品加工业和农副产品流通服务业。
　　（三）勤俭持家，信誉良好，申请扶贫贷款风险保证时在任何金融机构没有不良贷款。
　　
　　第五章 扶贫贷款保证额度和期限
　　第十条 扶贫贴息贷款风险保证金为每个贫困户提供与贷款等额的风险保证，最多不超过10000元。
　　第十一条 扶贫贴息贷款风险保证期限为一年。
　　
　　第六章 贷款利率与贴息
　　第十二条 贷款利率由县区扶贫办与承贷金融机构，在央行规定的基准利率和浮动系数范围内商定。中省财政贴息一年,贴息率为5%，逾期贷款不贴息。在办理贷款手续时，借据上直接按照贴息后借款人应负担的部分填写，贴息期内借款人负担部分由信贷员按期催收，在贴息期内，已偿还贷款的财政补贴部分由承贷金融机构逐笔登记核算汇总，经县扶贫办确认后，县财政及时拨付承贷金融机构。贴息期满未能归还的贷款，执行承贷金融机构同期罚息利率，利息由借款人全部承担。
　　
　　第七章 在保贷款的监督和管理
　　第十三条　借款人应严格按照约定履行义务，按规定用途使用贷款，并接受乡镇政府、县扶贫办和承贷金融机构对其资金使用情况、生产经营状况的监督检查。借款人情况发生变化（如：发生户籍、住址、联系电话变更等）时，应提前或于变更发生之日起3日内通知乡镇政府、县区扶贫办和承贷金融机构。
　　第十四条 各县区扶贫办应制定规范、有效的在保贷款监控管理措施及办法，指定2名以上专人负责扶贫贴息贷款业务，履行管理责任。
　　第十五条　凡有小额信贷扶贫业务的乡村，都要确定专人，协助县区扶贫办和承贷金融机构开展扶贫贴息贷款业务和对贷款人进行监督管理，及时掌握贷款人经营状况和资金使用情况，督促贷款人按约履行义务。
　　第十六条　各县区扶贫办、承贷金融机构和乡镇政府要切实履行职责，加强协调配合，做好业务工作。各县区政府要加强领导，落实责任，把扶贫贴息贷款工作纳入年度工作责任书考核之中，对扶贫贴息贷款覆盖面广，风险保证金代偿率低，促进农民增收成效显著的乡镇予以表彰和奖励；对扶贫贴息贷款业务开展不力或风险保证金代偿率达到10%以上（含10%）的予以通报批评；对徇私舞弊、弄虚作假、违规操作造成风险保证金损失的，要追究责任人责任，并按照有关规定给予处罚。
　　
　　第八章 代偿与追偿
　　第十七条　承贷金融机构对已到还款期限未及时归还的、或已经宣布提前到期的贷款，应及时向贷款人催收贷款，并将贷款人信息抄送乡镇和县区扶贫办，履行追索责任。追索期为自贷款期限届满或宣布贷款提前到期之日起三个月止。
　　第十八条　追索期结束后，经追索借款人仍未偿还的贷款本息，承贷金融机构依照本办法之规定，提供相关证明材料，申请风险补偿。
　　第十九条　各县区财政局、扶贫办收到承贷金融机构风险补偿申请后，根据本办法规定对贷款发放、监督管理和债务追索等程序进行认定。对符合先行代偿的贷款，在5个工作日内向承贷金融机构出具同意代偿意见，并办理代偿资金拨付手续。
　　第二十条　代偿资金由风险保证金垫支，代偿仅限于尚未清偿的贷款本金和利息。
　　第二十一条 下列情况，各县区财政局、扶贫办有权拒绝承担风险责任：
　　（一）承贷金融机构未在追索期内向借款人催收或在追索期满后5个工作日内（节假日、双休日顺延）向财政局、扶贫办申请风险补偿；
　　（二）承贷金融机构未按本办法规定履行追索义务；
　　（三）承贷金融机构确认借款人已发生危及贷款安全的重大事项而未及时采取措施并告知乡镇和县扶贫办，造成贷款损失；
　　（四）承贷金融机构未按扶贫部门要求发放贷款，造成贷款损失。
　　第二十二条　各县区扶贫办、财政局和承贷金融机构对逾期贷款确认风险代偿后，应会同乡镇采取有力措施，积极开展债务追偿工作，对借款人恶意逃避债务的，承贷金融机构要依法向人民法院提起诉讼。追偿收回的资金全部用于冲减风险保证金代偿部分。
　　
　　第九章 风险保证金的管理
　　第二十三条　风险保证金专户储存于承贷金融机构，单独核算，封闭运行，用于承担扶贫贴息贷款风险。存款利息由各县区扶贫办用于开展扶贫贴息贷款业务的工作支出经费。
　　第二十四条　各县区财政局、扶贫办负责贷款风险的确认。应建立规范、高效的风险评价体系，科学、合理的考核指标体系和快捷、便利的运行体系，严格、有效的监督管理机制，督促各乡镇建立贫困户信用档案，培养贫困户诚信意识，完善对被保证人的事前审核、事中监控、事后追偿与处置机制。
　　第二十五条 各县区扶贫办每季度向所在县区财政局报送贷款风险情况报告，认真做好对在保贷款信息的收集、整理与分析工作，并定期向各乡镇和承贷金融部门通报情况。
　　第二十六条 承贷金融机构上年度扶贫贴息贷款不良率达到15%时，各县区扶贫办应向其提出预警通知、采取防范风险措施，并立即停止发放新的贷款。
　　第二十七条　风险保证金按年度核算，由各县区财政于次年一季度内向政府报告风险保证金财务情况，并提出代偿损失处置方案。
　　第二十八条　代偿贷款具有下列情形之一的，经采取所有可能的措施和实施必要的程序进行追偿之后，符合下列条件的贷款，由各县区扶贫办提出确认坏帐申请，会同各县区财政局审核同意后核销：
　　（一）借款人和担保人依法宣告破产、关闭、撤销或解散，并终止法人资格，对借款人和担保人进行追偿后，未能收回的债权；
　　（二）借款人死亡，或者被依法宣告失踪或者死亡，对其财产或者遗产进行清偿，并对担保人进行追偿后，未能收回的债权；
　　（三）借款人遭受重大自然灾害或者意外事故，损失巨大且不能获得保险赔偿，或者经保险赔偿后，确实无力偿还部分或全部债务，对其财产进行清偿和对担保人进行追偿后，未能收回的债权；
　　（四）借款人和担保人虽未依法宣告破产、关闭、撤销、解散，但已完全停止经营活动，被县级及县级以上工商行政管理部门依法注销、吊销营业执照，对借款人和担保人进行追偿后，未能收回的债权；
　　（五）借款人和担保人虽未依法宣告破产、关闭、撤销、解散，但已完全停止经营活动或下落不明，未进行工商登记或连续两年以上未参加工商年检，对借款人和担保人进行追偿后，未能收回的债权；
　　（六）借款人犯罪被追究责任，其财产不能履行到期债务，又无其它债务承担者，经追偿后确实无法收回的债权；
　　（七）由于借款人和担保人不能偿还到期债务，提起诉讼后，经法院强制执行，借款人或担保人均无财产可供执行，被裁定中止、终结执行后，仍无法收回的债权；
　　（八）对借款人和担保人不能偿还到期债务，提起诉讼，因借款人和担保人主体资格不符或消亡等原因，被法院驳回起诉；或因借款合同、担保合同等权利凭证遗失或超过诉讼时效，被法院裁定不予受理或判决驳回诉讼请求等，经追偿后仍无法收回的债权；
　　（九）经国务院专案批准核销的债权。
　　第二十九条　以县区为单位，风险保证金年度代偿率最高为风险保证金总额的15%。代偿损失由各县区财政在次年一季度及时如数补足风险保证金，并拨付到风险保证金专户。
　　第三十条　下列情况不属于补偿担保代偿损失范围：
　　（一）承贷金融机构及各县区扶贫办违反本办法规定范围等审批发放贷款，造成的风险代偿损失；
　　（二）承贷金融机构及各县区扶贫办未采取债务追偿措施造成贷款无法收回的风险代偿损失。
　　第三十一条　风险保证金损失率低于10%的县区，可以风险保证金的1%为基数，每低一个百分点，可按递增1%的幅度安排奖励资金，由各县区财政拨入风险保证金账户“奖励资金”科目。
　　
　　第十章 监督和奖惩
　　第三十二条　各县区财政局、扶贫办要加强对风险保证金的监督管理，及时发现和解决问题，确保扶贫贴息贷款风险保证政策真正落到实处；要定期、不定期组织或委托审计部门对风险保证金进行专项检查或审计；要充分发挥社会舆论和群众监督作用，建立公众举报监督制度，公布举报电话，公开接受社会监督。
　　第三十三条 奖惩
　　（一）对于贷款投放总体规模达到计划规模的100%以上，且风险保证金损失率在10%以下的县区，奖励资金用于奖励县区财政局、扶贫办、承贷金融机构、乡镇政府工作人员和村级协贷员，资金分摊办法由各县区制定。
　　（二）对于贷款投放总体规模在计划规模的85%以上，但风险保证金损失率在10%以下的县区，拿出奖励资金的50%，用于奖励乡村两级工作人员，其余奖励资金纳入风险保证金。
　　（三）对于风险保证金损失率在10%以上或贷款投放规模未达到计划的85%的县区，不奖励工作人员。
　　
　　第十一章 附 则
　　第三十四条 本办法未尽事宜，相关法律法规、有关政策另有规定的，按其规定执行。
　　第三十五条 本办法自二○○八年五月一日起施行。