行政复议和行政诉讼缺乏理论基础，而且弊端甚多。对此，我写《反婚姻诉讼分裂法》一文中有详细论述。从现行法律制度和实际情况看，废除婚姻登记效力纠纷行政复议和行政诉讼缺据也有必要性和可能性 。
一、废除婚姻登记效力纠纷行政复议的必要性和可能性
1、民政机关缺乏对婚姻效力判断的职能。民政机关办理婚姻登记的主要职责是审查申请材料形式上的真实性、合法性，不具有判断婚姻关系实质上有无效力的相应职能和能力，更没有对争议的调查、调处、裁决权。当事人对婚姻是否撤销有争议时，民政机关无论是撤销还是不撤销，都需要对婚姻事实进行调查，对婚姻效力进行判断，而民政机关没有这个职权。民政机关处理此类纠纷，实际上是行使审判职权，超越了其职能范围。同时，婚姻登记机关的行政人员，也缺乏胜任此项工作的能力。在我国澳门的《民事登记法典》中，则明确规定，有关登记无效或注销，须经法院宣告。 对于登记更正，“如登记之更正会导致对被登记人或参与人之身分产生疑问，或对亲子关系之确立有所影响，则须透过在司法证明程序中所作之裁判进行更正”。 可见，对涉及婚姻登记效力判断的重大事件，登记机关自身无权解决。
2、瑕疵婚姻效力不属于“补正”范围。瑕疵婚姻效力不属于“补正”范围，不能通过“补正”解决。有人认为，登记机关对登记程序瑕疵婚姻不一定都是撤销，可以进行补正。这实际上是混淆了补正与婚姻效力确认的界限。婚姻登记机关补正适用的条件和范围是有限的：（1）不涉及婚姻效力判断的单纯的技术性或文字性错误；（2)双方当事人均认可并具有足以确信的证据，才可进行补正或更正；(3)补正是一种非诉活动，即在双方无争议时凭有效证据或证件（如法院判决书、公安机关有效身份证明等）到婚姻登记机关进行补正。对于涉及有争议的婚姻效力判断，不属于“补正”范围，无法通过补正解决。
3、民政机关处理婚姻登记效力纠纷弊端甚多。有行政复议存在，就必然存在对行政复议不服或拒绝受理复议（事实上无权处理）等现象存在，这就必然滋生所谓的婚姻行政诉讼。而多增加一道行政程序，就会多增加当事人的诉讼成本。当事人往往需要先到行政机关再到法院，或者法院判决后又回到行政机关，使案件在行政机关与法院之间恶性循环，浪费社会资源。如海南黄朗源等诉万宁市人民政府婚姻登记案，就是最好的例证。就是这么一个涉及婚姻效力的普通案件，却历时七个年度，行政机关作出七次处理决定，法院判决六次。 其中省人民政府作出两次处理，省高级人民法作出两次判决。其社会成本之大，与案件之小，形成巨大反差。
还有些案件虽然没有这样周折，但当事人必须经历由行政到法院，再由法院回到行政的法定过程。而不同的行政决定或判决，在双方当事人之间产生不同的利益效果，即对一方有利，对另一方则必然不利。双方当事人可以分别针对不同的行政决定，反复起诉。可谓“诉讼风水轮流转”，“你方诉罢我上台”，“我方息诉你起诉”。如上犹县刘某与杨某的婚姻纠纷案件就是如此。
行政复议还人为制造法院内部“民行分裂”现象，损害司法统一。废除婚姻登记机关撤销婚姻登记，可以从根本上为行政诉讼程序“断奶”。
婚姻效力行政复议或行政机关撤销婚姻登记，还有诸多弊端。我在《纪念废除婚姻登记机关撤销婚姻登记十周年》 等论文中有论述。
4、行政复议不包括婚姻登记效力纠纷。首先，国务院根据婚姻法的规定，取消了行政机关撤销婚姻登记的权力，行政机关不受理不处理婚姻登记纠纷，婚姻登记纠纷无法进入行政复议程序。其二，从行政复议法上考察，婚姻登记效力纠纷也无法适用行政复议法。其三，行政复议程序和行政机关不具有判断婚姻效力的功能和职能。
5、废除婚姻登记效力纠纷行政复议具有可能性。婚姻法解释三第1条所规定的婚姻效力纠纷可以通过申请行政复议，没有法律依据，缺乏正当性。在现行法律上明确规定由民政机关主管的婚姻案件，事实上只有婚姻法第11条所规定的撤销胁迫结婚一种。而撤销胁迫结婚由法院统一主管更为有利，规定由民政机关与法院共同主管意义不大。因为民政机关受其职能限制，无法对被胁迫结婚事实和效力作出正确判断。为了便于婚姻机关判断，《婚姻登记条例》规定当事人向民政机关申请撤销胁迫结婚，应当出具“能够证明被胁迫而结婚的证明材料”。北京、江苏等省市民政机关规定的条件则更为苛刻，即当事人还要提供“公安机关出具的解救证明、人民法院作出的有受胁迫结婚内容的判决书或者其他能够证明受胁迫结婚的证明材料”，“且不涉及子女抚养、财产及债务问题的”，民政机关才受理。 而据一些民政部门的同志介绍，民政机关撤销胁迫结婚实际上是名存实亡，基本上没有受理这类案件。因而，保留民政机关主管此类案件没有多大实际意义，废除民政机关与法院共同主管，由法院统一主管是完全可以的。
二、废除婚姻登记效力纠纷行政诉讼的必要性和可能性
1、婚姻登记效力纠纷的性质决定其不能选择行政诉讼机制。婚姻登记效力纠纷属于民事性质，从本质上决定了它不能选择行政诉讼程序解决。行政诉讼解决瑕疵婚姻具有偶然性、局限性、有限性、不彻底性、不合法性。如前所述，违反其特性和规律强行适用行政诉讼解决瑕疵婚姻纠纷，至多也只能勉强解决部分案件。这显然不符合一项诉讼制度存在的价值。作为解决某一具体纠纷的诉讼机制，不仅要与其性质相符，而且必须适用于某类纠纷的全部情形，具有普遍适用价值或指导意义。瑕疵婚姻行政诉讼不仅与其性质不合，而且只能适用少数特殊情况，这样的诉讼机制或制度，显然无法承载或完成其应有的诉讼使命，不具有担当某一具体纠纷诉讼制度的合法“资格”，不能成为解决瑕疵婚姻纠纷的选择机制。
2、行政程序解决婚姻效力无法实现行政诉讼目的 。有人认为，通过行政诉讼解决婚姻效力纠纷，有利于追究行政责任，督促行政机关依法行政。这实际上是把婚姻登记错误的行政责任，与当事人的婚姻关系效力认定混为一谈。且不说婚姻登记错误绝大多数责任并不在婚姻登记机关，即使个别登记错误责任在婚姻登记机关，但通过行政复议或行政诉讼处理，则无法实现行政机关承担责任的目的。因为对于婚姻效力纠纷来讲，无论是撤销婚姻登记或对婚姻登记的否定评价，所伤害的都是婚姻当事人，并没有伤及行政机关。
对于行政机关在婚姻登记中的过错责任，应当选择使行政机关能够承担实体责任的其他责任形式（如行政赔偿责任、行政处分责任、乃至刑事责任等），撤销婚姻或不撤销婚姻，与行政机关的行政责任实际上没有关系。
3、婚姻效力行政诉讼的缺陷无法通过修改法律解决 。由于行政诉讼程序无法解决婚姻效力案件，有人便呼吁修改行政诉讼法。实际上，行政诉讼的法律障碍，主要是其功能性障碍在法律上的表现，根本无法通过修改法律而达到目的。因为行政诉讼可供修改的内容主要是诉讼期限。但修改诉讼期限，不仅会与行政诉讼期限的性质不吻合，而且婚姻效力纠纷应当由民事调整，民事诉讼法可以调整，仅仅为了使行政诉讼能多管民事案件而修改诉讼期限，完全没有必要。同时，婚姻行政诉讼的期限也不好修改，因为婚姻登记效力纠纷超过行政诉讼期限的情况比较复杂，大致有这样几种情形：（1）原告自己在婚姻登记中造假，自己起诉撤销婚姻，但起诉已经超过诉讼期限；（2）原告知道何时办理结婚登记，或者当时知道对方造假，但起诉已经超过诉讼期限；（3）原告应当知道何时办理结婚登记，或者应当知道对方造假，但起诉已经超过诉讼期限；（4）原告不知道何时办理结婚登记，或者不知道对方当时造假，起诉已经超过诉讼期限。那么，可以不受行政诉讼期限限制的情形只能是第四种，前三种情形已经超过诉讼期限，不应当受理则合乎情理和法理。因为不可能规定自己造假或知道造假或违法，可以不受行政诉讼期限限制。因而，前三种情形也难以通过修改行政诉诉讼期限解决。此外，撤销协议离婚的诉讼期限应当如何规定，也是一个难题。如何小明2001年9月29日原告曾向诸暨市人民法院提起行政诉讼，要求撤销诸暨市红桥乡人民政府1991年1991年10月4日第2号离婚登记，因被起诉已超过起诉期限为由驳回起诉。 更为重要的是，即使修改了诉讼期限，还有登记机关无过错案件，又怎么修改后符合行政案件的性质？行政诉讼审查的对象、判断标准又如何修改？是否为了审理瑕疵婚姻纠纷，修改行政诉讼的基本性质和功能，使行政诉讼完全与民事诉讼接轨，成为“民事行政诉讼法”？因而，行政诉讼不适用瑕疵婚姻效力纠纷是本质性的或功能性的障碍，无法通过修改法律解决。
从目前有些地方专门制定的婚姻行政诉讼的相关规定看，不仅许多规定与行政诉讼法基本原则相悖，而且也并不能真正解决问题。彻底废除婚姻效力纠纷行政诉讼，则可以减少劳民伤财的立法成本。而且行政审判人员把精力过度投入到婚姻效力等民事纠纷之中，难免影响真正行政案件的研究与审判，其结果是“种了别人的地，荒了自己的田”。
实际上这也涉及到整个行政审判改革的方向问题。在我看来，行政审判应当逐渐从民事纠纷中退让出来，凡是民事程序可以解决的问题，就不要动用行政程序。否则，不仅行政程序的功能难以适用，而且也影响真正行政案件的审理。比如，许多法院则被婚姻效力纠纷、房屋产权纠纷、土地权属纠纷等困扰，对真正的行政案件无法顾及或者近而远之，行政审判的真正作用没有发挥。
4、行政诉讼解决婚姻效力弊端甚多。行政诉讼解决瑕疵婚姻，在法律、功能、效率上都存在缺陷，弊端甚多，已如前所述。而且，婚姻案件的特殊性要求集中审理，不宜分庭抗礼。国外大都设有家事法院或家事法庭，我国不少地方也设立了婚姻家庭合议庭，也有学者主张我国应当设立家事审判庭。 因而，婚姻案件审判应当走集中化、专业化道路。人为地分割婚姻案件，不仅行政诉讼功能无法适用，行政审判人员也无法胜任，影响案件审判质量。
5、废除婚姻行政诉讼在法律上没有障碍、在现行法律制度上，实际上并没有关于瑕疵婚姻效力纠纷行政诉讼的规定。相反，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定，人民法院受理的八种情形的行政诉讼案，根本无法包括瑕疵婚姻效力纠纷。将瑕疵婚姻效力纠纷列为行政诉讼范围，实属勉强，没有法律根据，废除婚姻效力纠纷行政诉讼在法律上没有障碍 。
6、废除瑕疵婚姻行政诉讼具有可能性 。民事程序可以解决瑕疵婚姻效力纠纷，而且比行政诉讼更有效，没有必要通过行政诉讼解决，更没有必要因瑕疵婚姻对行政诉讼法作一些不必要的修改。

国家环境保护总局


关于印发2003年全国环境保护工作要点的通知

各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）:

现将《2003年全国环境保护工作要点》印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：《2002年全国环境保护工作要点》

二○○三年一月二十三日

主题词：环保 工作 要点　通知
抄送：全军环境保护办公室、新疆生产建设兵团环保局、计划单列市及其他副省级城市环保局
总局各直属单位、派出机构：



2003年全国环境保护工作要点

2003年是贯彻落实党的十六大精神、全面建设小康社会和新一届政府组成的开局之年，也是实现“十五”环保目标的关键一年，做好今年的各项工作，具有承前启后的重要意义。各级环保部门要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的“十六大”精神为指导，以改善环境质量、保护群众健康、保障环境安全为根本出发点，坚持可持续发展战略和环境保护基本国策，坚持与时俱进，不断创新，深化污染防治和生态保护，加强核与辐射安全监管，为全面建设小康社会做出积极贡献。工作要点如下：

一、全面实施污染物总量控制

配合国家经贸委等有关部门，继续发布淘汰落后生产工艺和设备名录，依法关闭和淘汰污染重、效益差的小企业和落后工艺，降低污染负荷；切实加强建设项目环境管理，做到新建项目增产减污；督促企业依法实施清洁生产，大力削减工业污染物排放总量；促进城市污水和垃圾处理设施建设，减少城市生活污染；结合农业结构调整，积极发展生态农业和有机农业，加强规模化畜禽、水产养殖的环境管理，减轻面源污染。全年主要污染物（化学需氧量、二氧化硫、烟尘、工业粉尘、氨氮、工业固体废物）排放总量要比2000年削减6%以上。

二、进一步加强工业污染防治

全面开展排污申报登记工作。建立动态申报登记数据库，抓好重点污染源在线监测系统建设，加强对重点污染源的监督核查。

积极稳妥地推行排污许可证制度。研究确定重点流域、城市、近岸海域各类环境功能区的环境容量，以环境容量为基础确定污染物削减计划和目标，将削减任务以排污许可证方式分配到重点污染源。加强实施排污许可证的基础工作。有条件的地区可开展排污交易的试点。

积极贯彻《清洁生产促进法》，实施清洁生产审计。鼓励公众参与，逐步建立企业环境行为公开制度，建立公众参与机制，督促企业加快治理污染。与有关部门合作制定优惠政策，鼓励废物回收利用和环境保护达标企业的产品出口。继续推进ISO14000环境管理体系认证，提高工业区、企业环境管理水平和竞争力。

抓紧危险废物安全处置设施建设，加强监督管理。加快城市医疗废物集中无害化处理步伐；严格按照国家标准建设危险废物集中处置设施；对危险废物产生、收集、运输、利用、存放、处置的各个环节实施全过程监控。联合有关部门全面淘汰高汞电池。

三、加快推进重点流域和区域污染治理

按照国务院批准的规划要求，加强对各重点地区污染防治项目落实情况的督促检查。全面做好“三河” 、“三湖”流域城市生活污水处理及农业面源污染控制等综合治理工作。抓紧实施三峡库区、南水北调水污染防治任务，确保库区和调水工程水质达到要求。按照河海统筹、陆海兼顾的原则，推动“渤海碧海行动计划”的实施，使渤海海域环境质量有所改善。“两控区”内要加快燃煤电厂脱硫进度，落实279项重点治理项目，使一批城市大气二氧化硫浓度达标。实施北京市新的环境治理五年规划，力争2003年市内空气环境质量二级和好于二级天数达到60%。

各地要重视解决群众关心的突出环境问题，以实际行动维护广大群众的环境权益和社会稳定。

四、把城市环境保护提升到一个新水平

改革城市环境综合整治定量考核制度，调整考核指标，提高城市环保工作进展和实绩在考核中所占比重。深化环保模范城市创建活动，在继续推进创建工作的同时，以现有环保模范城市为基础，提高标准，深化内涵，积极创建生态城市。国务院确定的113个大气污染防治重点城市，要尽快划定高污染燃料禁燃区，限期实现环境功能区空气质量达标。推进环保基础设施产业化、市场化发展。严格控制机动车污染，加强在用机动车污染排放定期检测，为明年实施新车排放标准（欧II标准）做好准备。继续加强城市扬尘、噪声环境管理。

五、深化生态环境保护工作

深入贯彻《全国生态环境保护纲要》。在全面完成生态环境调查基础上，发布成果，启动中东部生态功能区划，完成西部生态功能区划，开展生态保护规划编制试点；进一步加强生态功能保护区、自然保护区制度、规章建设，确定第一批国家级生态功能保护区，推动国家级自然保护区评估试点，提高其保护能力和建设水平；加强示范指导，扎实推进生态省、市、县创建活动；加强对中草药、旅游和矿产资源开发的环境监管；开展全国畜禽养殖污染防治、有机食品基地建设试点及农村重点地区集中式饮用水源地、“菜篮子”产品产地环境污染现状调查，加强小城镇环境规划，加大“全国环境优美乡镇”创建力度，着力推进农村生态环境保护；加强湿地保护的环境监管；加强生物安全和遗传资源保护，防止外来物种入侵。

六、严格核与辐射安全监督管理

继续加强对运行核电站、研究堆、核燃料循环设施的核安全和辐射环境监督管理，确保全年无重大核安全事故和核泄露事故发生。抓好秦山核电厂一期和二期一号运行机组、秦山二期二号、田湾核电厂在建机组的核安全监管，加强重点试验堆、研究堆、乏燃料后处理单位和高放、中低放废液处置的监督管理。继续做好放射源管理专项整治工作。加强核安全审评核验工作。

七、加强环境影响评价和建设项目环境管理

认真学习贯彻《环境影响评价法》，抓紧制定规划环评的目录、评价导则和配套的规章制度，逐步开展规划决策的环境影响评价。加大对建设项目中后期环境管理力度，继续做好青藏铁路等13个国家重点建设项目施工期间的环境监理。开展区域环境影响评价，加强开发区环境管理。开展创建建设项目“百佳工程”活动。进一步提高建设项目的环评质量，强化验收环节管理，规范验收程序。

八、加强环境监督执法

全面贯彻实施《排污费征收使用管理条例》，配合有关部门尽快出台条例的配套规章；做好排污量核定、征收标准的执行工作；严格执行“收支两条线”规定，依法全面足额征收排污费；配合财政部门用好管好排污费。继续开展查处环境违法行为专项行动，做好对重点地区、重点行业、重点污染源的环境监察；联合有关部门开展医院废物处理处置、家电废物安全处理、青藏铁路生态环境保护情况检查；全面开展城市污水、垃圾处理设施的环境监察；以畜禽养殖业环境监察为突破口，推进重点资源开发区和农村生态环境等的执法监察工作。组织开展全国环境事故应急响应、处理处置演习，推动各地突发性环境事故预案的制定，提高应急响应和处理能力。

九、加强环境立法和环境政策研究

继续配合立法机关完成《放射性污染防治法》的审议；配合国务院法制办完成《防治机动车排放污染监督管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》的审查工作；抓紧完成污染物排放总量控制条例、生态保护、生物安全等的立法工作；抓紧制定《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》实施的配套规章。继续推进环境普法工作。

继续开展环境保护战略和政策研究，指导管理工作。积极探索与创新发展循环经济、市场机制、新型工业化道路、公众参与等领域的环境政策支持体系。制定并颁布防治城市扬尘、交通、施工噪声及工业污染等一批重大环境技术政策。充分运用国家预算、税收、金融、外资等政策，研究制定有利于增加环保投入、促进解决环境污染和生态破坏的环境经济政策。

十、加强环境科技标准工作

深化科技体制改革，建立环境科技创新体系，提高环境科技水平。开展环境容量研究、全国土壤环境调查分析等一批重点环境应用基础研究和环境技术示范项目。进一步规范环境标志产品、ISO14000环境管理体系、有机食品等认证工作，引导清洁生产和可持续消费。继续加强污染治理设施运营管理，规范环境服务市场。继续推进环保产业基地和园区建设。加强环境标准的规范化建设和管理，实施地方环境标准备案制度；重点开展钢铁、化工等行业和机动车污染物排放控制标准、规范的修（制）订工作，以及生态旅游、“菜篮子”产品产地环境安全标准或规范的研究。

十一、提高环境监测信息统计宣教能力

建立数字环保监控体系，提高监测标准化和现代化水平。继续做好环境质量信息发布工作；完成40个城市空气自动监测站建设，在今年6月5日实现113个重点城市的空气质量日报。实施西部地区80个监测站信息传输和环境统计能力建设项目。

启动“金环工程”，加快环保信息化建设。加强环境统计工作，开展环境统计数据综合分析，提高预测能力。

继续深入开展环境警示教育。围绕贯彻落实十六大精神开展有关可持续发展和环境保护内容的宣传；结合环保工作重点，做好典型经验、工作进展和成就的报道；启动全民环境教育计划（绿色教育工程）一期工程，进一步促进绿色系列创建活动；结合纪念环保事业开创30年，组织有深度的宣传活动；加大新闻发布力度，积极引导新闻舆论，推动环保事业的持续发展。

十二、加强环境外交和国际环境合作

加强新形势下环境领域对外开放和全球环境问题的研究，促进我国环境领域各项工作适应WTO要求，维护国家环境权益和环境安全。继续通过国际多边、双边合作和环境履约，引进资金、技术和先进管理经验，提高环境管理能力，促进可持续发展。加强国际环境公约谈判与履约协调工作，在环境署22届理事会、生物安全议定书第一次缔约方大会、蒙特利尔议定书第15次缔约方大会上发挥积极作用。

十三、加强环保队伍建设，促进精神文明建设

在新一届政府机构改革中，配合有关部门做好国家环保机构设置及职能配置；推动直属单位进行资源整合，实现优势互补；改革环境管理体制，推动地方各级环保机构建设；加强国家环境监察派出机构和全国环境监察队伍建设，争取在2003年底前，有50%的环境监察机构通过标准化验收；积极配合组织部门，建立科学、有效的党政干部环境保护实绩考核机制。

进一步加强队伍建设。争取与组织部门合作，举办由政府主管环保的领导参加的高级环境保护研讨班；在环境法制建设、生态保护、核安全、城考、监察、监测、信息等重点领域，开展形式多样的业务培训；推进执业资格制度，全面实施注册核安全工程师和注册环保工程师执业资格制度，尽快建立环境影响评价和注册环境监测工程师执业资格制度。

进一步加强对精神文明建设的领导，深入开展具有环保特色的“四个一”活动和群众性创建活动。继续加强党风廉政责任制及责任追究制度的落实，严厉查处违法违纪案件，加强对监管失职、徇私舞弊等案件的查处。继续推进政务公开，改革行政审批，促进行风建设，树立良好执法形象。