海南省规范性文件制定与备案登记规定
海南省人民政府
海南省规范性文件制定与备案登记规定
《海南省规范性文件制定与备案登记规定》已经2005年5月16日海南省人民政府第63次常务会议审议通过，现予公布，自2005年9月1日起施行。
省长 卫留成
二○○五年五月二十三日
海南省规范性文件制定与备案登记规定
第一章 总 则
第一条 为了规范行政机关规范性文件的制定和备案登记，加强对规范性文件的监督，推进依法行政，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 省人民政府及其所属部门和市、县、自治县人民政府的规范性文件起草、审查、决定、备案登记、公布，适用本规定。
第三条 本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，各级行政机关和法律、法规授权具有公共管理职能的组织依据法定职权制发的涉及或者影响公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的决定、通告、命令等行政公文。 第四条 行政机关为规范内部工作制度和工作程序、表彰奖励、人事任免、转发上级文件以及对具体行政行为作出决定等事项制定的文件，不适用本规定。
第五条 规范性文件的制定和备案登记，应当遵循合法、公开、精简、统一、效能的原则。
第二章 规范性文件的制定
第六条 下列行政机关可以制定规范性文件：
（一）省人民政府及其工作部门、派出机构；
（二）市、县、自治县人民政府及其工作部门、派出机构；
（三）乡镇人民政府；
（四）法律、法规授权具有公共管理职能的组织。
第七条 下列机构不得制定规范性文件：
（一） 临时性行政机构；
（二） 议事协调机构；
（三） 行政机关的内设机构；
（四） 各级人民政府工作部门的派出机构；
（五） 实行省以下垂直管理体制的省政府工作机构的所属单位。
第八条 规范性文件的名称，一般称办法、决定、通告等。规范性文件可以用条文形式表述，一般不分章、节。
政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，政府工作部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。各级人民政府所属工作部门和法律、法规授权具有公共管理职能的组织制定规范性文件，标题中不得单独冠以行政区域名称。
实施法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件，其名称前一般应当冠以“实施”字样。
第九条 制定规范性文件应当按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审核、审议决定、附署、签署、公布等程序进行。
第十条 规范性文件不得规定下列内容：
（一）行政许可事项；
（二）行政处罚事项；
（三）行政强制措施；
（四）行政收费事项；
（五）其他应当由法律、法规、规章规定的事项。
第十一条 制定规范性文件不得违反国家的方针、政策和上级行政机关的命令、决定；不得超越本行政机关的职权范围，扩大本行政机关的权限；对实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。
第十二条 规范性文件一般应当由制定机关负责起草。必要时，也可以邀请有关专家、学者参加或者委托专家、学者和研究机构起草。县级以上人民政府及其办公厅（室）组织起草规范性文件时，可以指定政府一个部门具体负责。
起草规范性文件的内容涉及县级以上人民政府两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，应当以一个部门为主，其他部门配合。
第十三条 起草规范性文件应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度和措施等内容进行调研论证。
第十四条 规范性文件起草单位应当广泛听取相关公民、法人和其他组织的意见，建立健全了解民情、反映民意、集中民智的决策制度。
规范性文件起草机构听取意见可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式，并向规范性文件制定机关说明采纳或者不采纳有关意见的情况。
第十五条 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案提出的意见和建议，规范性文件起草机构应当研究处理，书面答复提出意见和建议的人，并在起草说明中载明。
对规范性文件草案内容有重大分歧意见的，起草机构应当进行协调；协调不成的，报请制定机关决定；重大分歧意见的协调情况应当在起草说明中载明。
第十六条 规范性文件草案应当经制定机关的法制机构法律审核。报请县级以上人民政府发布的规范性文件草案，还应当向同级政府法制机构报送下列材料：
（一）报请审核的函；
（二）规范性文件草案及起草说明；
（三）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、政策和上级行政机关的命令、决定；
（四）其他有关资料。
第十七条 县级以上人民政府法制机构应当对报送的规范性文件草案提出书面的法律审核意见。审核规范性文件，原则上只审查合法性，不审查可行性和适当性。但审查中发现可行性或适当性存在问题的，也可以提出建议和意见。
法律审核意见应当包括下列内容：
（一）是否超越制定机关的法定职权；
（二）是否与法律、法规、规章和政策相抵触；
（三）是否与相关的规范性文件协调、衔接；
（四）其他需要审核的内容。
对政府法制机构提出的法律意见和建议，起草机构应当在修改规范性文件时采纳。
第十八条 规范性文件草案应当按照下列规定审议决定：
（一）县级以上人民政府制定的规范性文件，应当经本级人民政府常务会议或者行政首长办公会议审议决定；
（二）县级以上人民政府工作部门、派出机构和法律、法规授权具有公共管理职能的组织以及乡镇人民政府制定的规范性文件，应当经制定机关行政首长办公会议审议决定。
未经制定机关法制机构审核的规范性文件，不得提请制定机关审议决定。
第十九条 规范性文件在发布前应当报送政府法律顾问附署后，再报制定机关的主要负责人签署。
第二十条 因保障国家安全、社会秩序、公共利益或者应对突发事件等紧急情况而制定规范性文件的，可以简化制定程序。
第二十一条 规范性文件应当自公布之日起30日以后施行；但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策执行的除外。
第二十二条 修改或者废止规范性文件，应当按规范性文件的制定程序办理。
第三章 规范性文件的备案登记
第二十三条 规范性文件备案登记不应影响市、县、自治县人民政府依照法律、法规赋予其制定规范性文件的法定职权。
省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府制定的规范性文件应当自签发之日起10个工作日内报省人民政府备案登记。
未按本规定备案登记的，不得公布实施。
第二十四条 报送规范性文件备案登记，应当提交以下材料：
（一）报送备案登记的函；
（二）规范性文件及起草说明（含电子文本）；
（三）制定机关法制机构的审核确认意见；
（四）制定规范性文件的依据文本和其他相关材料。
相关政府和部门应当建立网上规范性文件备案登记系统，及时通过政务互联网平台开展备案登记工作。
第二十五条 政府法制机构应当建立便捷、高效的备案登记程序，自收到报送的材料之日起3个工作日内完成备案登记，并按照下列规定办理：
（一）提交的备案材料齐全、符合规定形式的，应当统一登记编号，并将登记的情况及编号书面通知制定机关；
（二）提交的备案材料不齐全、不符合规定形式的，暂缓备案登记。
暂缓备案登记的，由政府法制机构通知制定机关补充或者重新报送备案登记材料；补充或者重新报送备案登记材料符合规定的，予以备案登记。
不具备制定规范性文件主体资格的机构制定的规范性文件，政府法制机构不予备案登记。
第二十六条 拟以省人民政府及其办公厅名义制定的规范性文件，在提请审议前应当送省法制机构进行法律审核。省法制机构直接按本规定进行备案登记。
第二十七条 公民、法人和其他组织认为规范性文件违反法律、法规和规章规定的，可以向省法制机构提出书面审查建议。对于书面审查建议，省法制机构按照下列规定办理：
（一）不属于本机构审查范围的，应当及时转送有权处理的机关处理；
（二）属于本机构审查范围的，应当自收到审查建议之日起30个工作日内，对已备案登记规范性文件的实质内容进行审查，并提出处理意见，报省人民政府决定。省法制机构审查规范性文件时，认为需要市、县、自治县人民政府或者省政府有关部门提出意见或者说明的，市、县、自治县人民政府或者省政府有关部门应当在规定期限内回复或者予以说明。
第二十八条 下级政府与上级政府规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，应当执行上级政府规范性文件的规定，下级政府应当及时自行纠正该规范性文件中规定不一致的内容。
政府部门规范性文件之间或者下级政府与上级政府部门规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由县级以上人民政府法制机构进行协调。经协调不能取得一致意见的，由政府法制机构提出处理意见报本级政府决定。
有关制定机关应当依照本级政府的决定对规范性文件进行修改。
第四章 规范性文件的公布和查阅
第二十九条 规范性文件备案登记后，由制定机关公布规范性文件的文本。公布规范性文件文本，应当标明规范性文件备案登记号。省法制机构应当定期汇编公布备案登记的规范性文件目录。
第三十条 制定机关应当在政府指定的政报、报纸等媒体上向社会公布规范性文件，也可以同时在政府网站上公布。
未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。
第三十一条 制定机关应当根据法律、法规、规章和政策的调整情况以及实际情况的变化，对已公布的规范性文件及时进行修订或者废止。
第三十二条 公民、法人或者其他组织有权查阅已经公布的规范性文件。规范性文件制定机关应当在本机关办公场所提供本机关发布的规范性文件，供公众免费查阅。
第五章 法律责任
第三十三条 违反本规定，未按照规定程序制定、备案登记和公布规范性文件的，或者规范性文件草案未经法律审核的，由县以上人民政府法制机构报请本级人民政府责令改正，并给予通报批评；情节严重的，建议同级监察机关对制定机关行政首长予以问责，并依法对制定机关主要负责人和直接责任人给予行政处分。
第三十四条 违反本规定，有第十条、第十一条规定情形或者擅自制定规范性文件的，由县以上人民政府法制机构报请本级人民政府责令改正或者撤销。情节严重的，建议同级监察机关对制定机关行政首长予以问责，并依法对制定机关主要负责人和直接责任人给予行政处分。
第三十五条 违反本规定，制定机关不向公民、法人或者其他组织免费提供本机关已发布的规范性文件查阅的，由县以上人民政府法制机构报请本级政府责令改正，并给予通报批评。
第三十六条 政府法制机构不履行或者不正确履行规范性文件审查、备案登记职责，造成严重后果的，建议同级监察机关依法对主要负责人和直接责任人给予行政处分。
第六章 附 则
第三十七条 本规定的具体应用问题，由省法制机构负责解释。
第三十八条 市、县、自治县人民政府工作部门、派出机构以及乡镇人民政府规范性文件备案登记工作，参照本规定执行。
第三十九条 本规定自2005年9月1日起施行。1995年5月4日省人民政府令第63号发布的《海南省规范性文件监督规定》同时废止。
谈司法解释的整理
作者：辽宁六合律师事务所 律师 刘洋飞
司法解释，是最高人民法院和最高人民检察院对有关法律不明确的地方所作的解释。然而，我国现行司法解释文件的最后，都要附加一个条款：“本院过去的司法解释，与本解释不一致的，以本解释为准。”或者“与本解释相抵触的，不再适用。” 或者“最高人民法院以前所作出的司法解释及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”那么，到底以前哪些解释与本解释不一致，它没有指明。这就给法律适用留下了一个盲区。虽然，最高两院也经常对以前做过的司法解释进行清理，定期发布废止目录，但是，除时间滞后外，目前它清理的最小单位是一个文件，对一个文件或司法解释整体中的某一条款还没有进行清理废止。然而，我国的司法解释，又多是以“若干问题”形式出现的，它包含着多方面的内容。所以，在某一条款没有明确被废止之时，如何判断该条款与新的解释“不一致”，就成为新的问题和新的纠纷。这样，不仅旧的纠纷没有解决，反而又产生了新的纠纷，使纠纷愈演愈烈。
例如，对道路交通事故责任认定不服，是否可提起行政诉讼问题。依据1992年12月1日最高人民法院、公安部联合作出《关于处理道路交通事故有关问题的通知》中规定“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”但是，从行政诉讼的理论来分析，这种规定是不可取的。因为公安机关的责任认定是依行政职权作出的行为。该行政行为虽不是最终处理行为，但是它是最终处理行为的基本依据，而且这个基本依据目前是最终的，司法机关不可改变。一般情况下，行政机关或司法机关均依据该行政行为做出处理，所以，公安机关的责任认定行为，直接对当事人产生影响，是可诉的行政行为。然而，由于当时在行政诉讼法实施初期，可诉行政行为仅限定为“具体行政行为”，所以，最高人民法院作出了这种限制性解释。
二○○○年三月八日最高人民法院公布了《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》，该《解释》解除了可诉行政行为仅限定为“具体行政行为”的这种限制，将可诉范围扩大到“行政行为”。即：第一条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人 员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"。该《解释》第87条又规定“最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”那么，根据这一条规定，1992年的有关规定与本解释不一致，应当以本解释为准。然而，实际上并非如此简单，各地人民法院仍然不予受理，理由很简单，即最高人民法院没有明确指出“废止该条规定”；法官也“看不出来该条规定与新解释不一致”。现在很难恭维法官的业务水平，它们习惯于明确解释，当他们听到不同意见的时候，总是要反问一句：“你说的规定在哪里呢？”他需要的是最明确的规定，而不是原则性的或者抽象性的规范。就象“男人要上男厕所，女人要上女厕所”这样的问题，他也要问一句“这个规定在哪呢？”如果你像推倒数学公式一样给他推倒出来时，他认为这是推理，他需要的是“明确规定”。是的，司法解释应当以明确为原则。
那么，为什么最高两院在新的司法解释中不明确指出以前哪个地方“不一致”，而明令废止呢？不得而知。恐怕这是一个法律“编篡”问题吧。目前，我国无论是立法还是司法机关，对此
均望面却步。
例如，关于执行工作的司法解释，纷繁复杂。1992年7月，最高人民法院《关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问
题的意见》出台，对执行工作做了较集中的规定；１９９８年７月１８日最高人民法院又作出了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》。该《规定》更集中地规范了执行工作。但是，它的结尾仍然注上了一句：“本院以前作出的司法解释与本规定有抵触的，以本规定为准。”。那么，他为什么不能将以前散在于不同规范中的全部有关执行工作的解释做以清理，而明确规定“以前关于执行工作的解释全部废止”呢？最后形成一种局面，即：新、旧解释并存。
新、旧解释并存，难坏了执法人员，他们在对比中进行选择：在新、旧解释中，明确不一致的，以新解释为准；不明确不一致的、抽象性概念的、或者法官理解不了的，仍以原解释为准。这种局面的结果，必然造成适用法律的混乱。由此也使司法解释或请示性批复的数量增加。
如何解决这个问题，请最高人民法院和最高人民检察院给予高度重视，拿出办法。
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