我国国有资产监督管理体制的思考

山西财经大学经济法研究生 山西民权律师事务所律师 赵华栋 btbuzhd@163.com


【内容提要】 本文旨在通过对我国国有资产监督管理体制的历史沿革、现状以及存在的问题的阐述和分析的基础上，提出一些可行的对策，以期有利于我国国有资产监督管理体制改革的进一步推进。

【关键词】 国有资产 监督管理体制 职责 政企分开 政资分开 国资委

【正文】

国有企业改革事关我国国民经济发展的全局，是一个复杂的系统工程。而其中最为核心和最为根本的应是国有资产监督管理体制的改革。同时，国有资产监督管理体制的改革也是一个不断深化的过程。

在我们阐述之前首先应对国有资产有一个相对明确的界定。
综观我国关于国有资产的现行立法，国有资产的一般包括下列三种法律形态：1.经营性国有资产，即投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。在我国的国有资产中，经营性资产所占比例1995年底已达78.9%。我国的国有资产管理体制改革，乃至整个经济体制改革，在一定意义上就是围绕着经营性国有资产展开的。2.非经营性国有资产，又称行政事业性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产，以及尚未启用的国有资产。在我国的国有资产中，非经营性资产虽然所占比例较小，但在整个社会系统中处于关键地位，对政治、经济和社会的发展都有举足轻重的作用。3.资源性国有资产，即国有自然资源。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉，在人类社会的发展中具有无法取代的地位和作用。尤其是在可持续发展的观念、战略和模式日益为世界各国所接受的今天，自然资源更是受到国家的特别重视。我国是一个自然资源总量可观但人均拥有量很少的国家，为有效保护和合理开发、利用自然资源，一直将其作为国有资产。以上三种是通行的观点，但实践中也有观点认为国有资产尚应包括国有无形资产，金融性国有资产，铁道部国有资产，军工企业国有资产等等。但我们这里所讨论的主要指经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产，而其他部分则因其特殊性而有着不同的管理体制。

对历史沿革、现状以及存在的问题的阐述和分析是寻找对策的依据。
一、我国国有资产监督管理体制的历史沿革、现状及存在的问题
我国的国有资产监督管理体制改革可以说一直在探索中进行着，因我们所进行的是一项前无古人的伟大变革，也就不可避免会有挫折，这是一个不断深化和发展的过程。比如在管理机构的设置上：1988年8月国务院成立国家国有资产管理局,以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。1993年11月中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会市场经济体制若干问题的决定》,明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。在政企分开之外,首次提出了政资分开的概念。1998年国家国有资产管理局被撤销并入财政部。机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的"局",并明确不再直接管理企业。但是形成了“五龙治水”的局面，（即财政部行使收益及产权变更职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定，国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总额，被形象地喻为为“五龙治水”。） 由于出资人权利的分割行使，各个部门从自身部门利益出发对企业行使权利，但却谁都不承担责任，使得国有资产产权主体缺位，国有资产的产权制度异常不清晰，国有资产经营效益低下，且流失严重。2002年11月，中共十六大召开。大会的政治报告针对国有企业改革的新问题，将重点放在“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制”上面，明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月，十届全国人大批准新一轮机构改革，决定设立国务院国有资产监督管理委员会。由此也启动了新一轮的改革进程。

那我国现行的国有资产监督管理体制是怎样规定的呢？又存在一些什么问题呢？
十六大报告中关于国有资产管理体制的改革的论述主要有：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。” 概括起来，现行国有资产监督管理体制的基本特征有：1、统一所有，分别代表。2、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合3、政府的公共管理职能与所有者职能分开，政企分开，两权分离。
在新的国有资产管理体制下，企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。也即，国家享有国有资产所有权；中央和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益；国有资产监督管理机构作为政府的直属特设机构代表同级政府履行出资人职责，监督管理企业国有资产。
相对于旧的国有资产管理体制，在新的国有资产监督管理体制下，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。地方人民政府不仅行使管理权，而且代行出资人权利，并将该权利授予直属特设的国有资产监督管理机构，实行管资产和管人、管事相结合。这克服了旧体制下各个部门都行使权利却都不承担责任的弊端，调动了地方人民政府的积极性，同时管资产和管人、管事相结合的体制使责、权、利的分配更加合理。因此，新的国有资产管理体制使国有资产的产权更加清晰，更有利于实现国有资产的保值增值。但是，众所周知，国家作为所有权主体的先天缺陷是无法克服的，不承认地方政府的所有权主体地位是不符合实际的，坚持国家作为国有资产的所有权主体必然会带来一系列问题。同时，新的国有资产管理体制是否能使国有资产产权主体最终清晰化，除了所有权主体的清晰界定外，还有赖于各相关权利主体在所有权实现过程中责权利关系的清晰。这有待实践的进一步检验。
“统一所有，分别代表”的体制与原体制的最大区别就是改“分级管理”为“分别代表”。“统一所有”不变，但中央与地方（包括地方上下级政府之间）在国有资产管理中的关系不再是分级管理关系，而是分别代表关系，原来是国务院总代表，现在是分别代表。分别代表可以解决代理链条过长的问题，无疑较原有体制是一个改进，但是地方政府的独立性依然存在问题，能否在新的体制下真正实现“分级代表”依然是个问题。
作为新一轮改革的一项重要举措就是设立国资委，从机构上保证改革的推进。国务院国有资产监督管理委员会是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构，其使命是代表国家履行出资人职责，对授权监管的企业的国有资产依法进行监督和管理。按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，国资委的主要职责是：根据授权，依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管；拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产进行指导和监督；承担国务院交办的其他事项。
国资委的设置，将有利于发展和壮大国有经济，更好地坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，真正使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。但是在其职责设置和监督上仍然存在不少问题。在其几项职责中，有一些毫无疑问是作为出资人所应有的职责，但是让其可以“指导国企改革与重组”则很容易让人对其是否能够真正实现政企分开和政资分开产生合理怀疑。“承办本级政府交办的其他事项”则更加为行政的不当干预提供了借口。在去年国务院国有资产监督管理委员会成立不久就发生了“国有资产监督管理委员会公开招聘国有公司高级经营管理者”事件，国资委越俎代庖，行使了应由国有独资公司董事会和经理行使的职权。尽管这只是个例，但是也从一个侧面说明了机构的设立并不能有效保证从根本上实现政企分开和政资分开。机构的设立只是一个开始，国有资产监督管理体制的改革任重道远，只有从理念上认识到如何真正发挥出资人职责，才可以实现改革的应有之义和本来目的。
在对国资委的监督上也存在着问题，在新的体制下，国资委拥有了更大的职权，这种集所有权力为一体的管理模式，在一定程度上当然可能提高效率，然而令人担心的是：没有制约的权力，如何保证它的公平行使？在这里，最大的问题也许在于：如何保证新的国有资产管理机构能够公平和公正地行使赋予它的权力，如何对其职权进行有效的监督和制约也是必须思考的一个问题。

发现问题的根本目的是寻找可行的对策，并以此有效地指导实践。
二、我国国有资产监督管理体制的完善
1、加快推进企业总法律顾问制度建设
这是国资委成立后所做出的和正在推行的一项受到普遍好评的制度，应该继续推进，有着很大的积极意义。为应对加入世贸组织挑战，加强企业法制建设，促进企业依法决策和依法经营管理，2002年7月，原国家经贸委、中组部、原中央企业工委、原中央金融工委、人事部、司法部、国务院法制办等7部门决定在部分国家重点企业开展总法律顾问制度试点。经过一年多的试点工作，国家重点企业的法制意识普遍得到增强，企业法制工作力量得到充实，有力地推动了企业依法经营管理，促进了国有企业规范改制。近一年多来，我国改革开放和现代化建设取得了新的进展。在今年和今后一个时期，进一步深化国有资产监督管理体制，加快推进国有企业改革发展的任务和目标，根据新形势的发展变化，加快推进企业总法律顾问制度建设，是完善社会主义市场经济体制的时代要求，是加强国有资产监督管理的迫切需要，是深化国有企业改革的重要措施，也是加快国有企业发展、做强做大国有企业的有力保障。
2、进一步明确国资委职责，真正实现政资分开
在国有资产运行系统中，政府具有政、资双重职能。所谓“政”的职能，即作为政权主体而对社会、经济实施管理的职能，就其内容可称社会经济管理职能，就其形式可称行政管理者职能；所谓“资”的职能，即作为国有资产所有权主体支配国有资产的职能，通常称所有者职能。在计划经济中，政、资双重职能合一，即政府各个部门都兼有行政管理者职能和所有者职能。由于政、资双重职能的性质、目标、管理范围和行为规则均不相同，所以，政、资双重职能合一有明显弊端，不利于政企分开，不利于平等竞争，不利于维护国有资产所有者权益，不利于提高行政效率。因此，《中共中央关于实行社会主义市场经济体制若干问题的决定》(1991年)中明确指出，国有资产管理体制必须“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则”进行改革。在《国有企业财产监管条例》等法规中，都肯定了这项原则。政、资双重职能分开，就是要在政、资双重职能之间建立一种科学的分工协作关系，亦即二者相对分开的关系。在我国国有资产监督管理体制改革的推进过程中，这是必须应该坚持的一项原则。应该进一步明确国资委的职责，将一些行政职能予以取消，使其真正扮演出资人的角色。
3、转变观念，有力推进改革进程
长期以来我们的改革推进过程中遇到的一个最大的障碍其实就在于一个观念的问题。因为我们没有从固有的计划经济的思想模式中摆脱出来，依然奉行那种思维，是很不利于改革的推进的。我们所应做的是转变观念、解放思想、与时俱进，真正从思想上认识到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的重要性，理解政企分开、政资分开的深刻内涵，这是一个根本性的、治本的问题。
4、推进配套法规的出台
国有资产监督管理委员会的有效运作，有赖公司法的完善。一切只有在法律的有效规制下才可以保障其有效运作。制定《国有资产管理法》也是其中的一个应有之义。
5、引入信息披露制度　
国有资产的蛋糕越来越小，这是很多人都知道的事实。现在已经有不少侵吞国有资产的恶性例子。因此，很多人问：这次新的国有资产管理体制的改革，是不是又一次致富的机会？从过去和其他国家的经验来看，国有资产产权无论如何分配，最终总要由某些具体的个人来行使，这个典型的代理问题如何解决，其实是很头痛。因为国有资产的运营和管理，在很大程度上是在市场上运作的，必须依靠于当事人的商业判断，而无论是事先审查还是事后审查，对于商业判断往往无能为力。因此，我们必须设计一个体制，既让商业判断发挥作用，又可以保证这种判断不会被当事人滥用。在中国，目前的市场发展并非完善，市场的纪律作用表现也并不明显。司法独立也还是正在进行中的司法改革的目标。因此，在目前情况下，盼望很快出现一个独立公正的司法机构，在国有资产管理过程中起到保证严格司法监督的作用，恐怕在相当一段时间内还不太现实。但是我们可以考虑借鉴一些证券法上的制度，特别是多涉及国有产权的交易充分实行公开原则，通过信息披露和舆论监督进行补正。也就是说，我们可以将证券法上的强制性披露机制引入国有资产管理，要求各企业（不论是否是上市企业）将涉及国有资产的重大交易的情况向国有资产管理部门进行登记并对公众进行披露，只有保证公众的知情权并发挥“阳光防腐剂”的作用，才能有效地予以监督和控制。当然，公开并非是最终的目的，最终的目地是保证交易的公正性。因此，如果没有事后的监督手段，仅仅要求公开的信息披露，也许我们最终会收到的是一大批一钱不值的虚假材料。在这方面，保证有关机构的有效监督，保证司法机构的最后救济，以及加强舆论监督也是相当重要的。


总而言之，我国国有资产监督管理体制改革的推进是一个长期的、艰巨的历史过程，我们必须不断地分析问题，发现问题，解决问题，进而推进改革，只有这样才可以有利于我国经济的全面发展。


【主要参考资料】
1、《国有企业财产监督管理条例》，国务院令第１５９号，1994-7-24
2、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，２００３年１０月１４日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过
3、《铁路国有资本监管办法》，１９９９年４月２３日铁道部发布
江苏省南京市物价局


南京市物业收费管理实施办法

宁价房［2002］182号


各区县物价局，各物业管理单位：

　　现将《南京市物业收费管理实施办法》印发给你们，请遵照执行。原宁价房字[1999]611号文件同时废止。


南 京 市 物 价 局

二ΟΟ二年五月三十一日



南京市物业收费管理实施办法
　

第一条 为规范本市物业管理服务收费行为，维护当事人的合法权益，依据《中华人民共和国价格法》、《江苏省物业管理条例》、国家计委、建设部《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》、《江苏省物业收费管理办法》和《南京市物业管理办法》的有关规定，制定本办法。 　　

第二条 本办法适用于本市行政区域内经工商行政管理机关登记注册、物业管理行政主管部门资质认定的物业管理企业对各类物业实施管理提供服务的收费行为。 　　

第三条 本办法所称的物业管理服务收费是指物业管理企业按照与业主、使用人所签合同（协议）的约定对各类房屋及其共用设施设备、公共绿化、卫生、交通、治安、环境容貌等项目开展日常维护、管理、修缮、整治及提供其他相关服务所收取的费用。 　　

第四条 南京市物价局是本市物业管理服务收费的主管机关，负责制定全市物业管理服务收费的管理办法、等级标准及有关政策规定；区、县价格主管部门负责贯彻落实省、市物业收费管理的相关政策，管理辖区内物业管理企业的收费行为。 　　

第五条 物业管理服务收费包括公共性服务费和代收代办服务费、特约服务费。物业管理服务收费应根据物业类型、收费性质的不同情况，分别实行政府指导价和市场调节价。 普通住宅的公共服务收费及停车管理等专项服务收费，实行政府指导价。 普通住宅以外的住宅及各类非住宅物业的公共服务收费，实行市场调节价。 代收代办服务费、特约服务费，实行市场调节价。 　　

第六条 物业管理服务收费应遵循合理、公开、公平及与服务内容、服务质量相适应的原则。 　　实行政府指导价的物业管理公共服务收费，应按照有利于物业管理价值补偿、促进物业管理企业规模经营、加强经营管理的原则，以物业管理的合理成本为基础，根据物业的硬件设施和提供物业管理的服务内容、质量水平，实行等级收费管理制度。具体实施办法另行制定。 　　未成立业主委员会的普通住宅前期物业管理公共服务收费标准由价格主管部门核定；已成立业主委员会的普通住宅物业管理公共服务收费标准由物业管理企业在政府指导价相应等级范围内提出具体收费标准，经业主委员会与物业管理企业签订合同后执行。 　　

第七条 物业管理公共服务费的费用构成包括以下部分： 　　1、管理、服务人员的工资和按规定提取的福利费、养老保险、医疗保险等费用； 　　2、房屋公共部位、公共设施、设备日常维护及保养费； 　　3、清洁卫生费； 　　4、绿化管理费； 　　5、安全护卫费； 　　6、物业管理企业办公费； 　　7、物业管理企业固定资产折旧费； 　　8、法定税费； 　　9、合理利润。 　　本条第2项至第6项费用支出是指除工资及福利费以外的物质消耗补偿和其他费用开支。 　　

第八条 业主、使用人自办理入住或使用手续之日起，应按物业管理合同（协议）的约定交纳物业管理公共服务费。业主将物业出租或以其他方式交他人使用的，物业管理公共服务费可以由业主或使用人交纳，但业主负最终连带清偿责任。 物业管理公共服务费的计费面积以房屋产权证登记的房屋建筑面积计算，未计入产权面积的附属房屋不得收取公共服务费。 　　

第九条 已实施物业管理的未售出且未使用的空置物业，由建设单位与物业管理企业约定交纳空置物业管理费，没有约定或约定不明的，建设单位按物业管理公共服务费标准的50%交纳。 业主办理入住手续后长期（六个月以上）不入住的空置物业及入住后长期（六个月以上）不使用的空置物业，业主应事先书面向物业管理企业说明备案，按规定（约定）公共服务费标准的50%交纳空置物业管理费。 　　

第十条 物业管理区域符合规划要求的封闭式共用车库和专用汽车停车场（停车位），有专人24小时看管的，经价格主管部门批准，可收取停车管理服务费，具体收费标准由各级价格主管部门在规定的范围内核定。 在保证业主停车的前提下，有条件的住宅区可设立外来临时停车区，进入小区执行公务、抢修检修、救护等特种车辆及业主的搬家车、送货车和临时停车在一小时内的车辆不得收费，临时停车超过一小时的车辆按规定收费标准计次收费。 　　

第十一条 物业的电梯、水泵、中央空调等公共设备设施运行电费及公共照明等其他公共水电费纳入代收代交费用，物业管理企业应单独列账，按实际支出费用和约定方式公开合理分摊，具体分摊方式除价格主管部门另有规定外由业主或业主委员会与物业管理企业协商确定。绿化用水、监控设施用电及物业管理企业办公用水电费用不得向业主分摊。 住宅区物业公共电费分摊方式可按以下原则确定：公共照明电费按户分摊；二次加压供水水泵电费按用水量分摊；电梯电费可分层次按面积、按户、按常住人口或月票方式分摊，除经业主委员会同意外不得采用零票方式收取电梯费。 　　

第十二条 物业管理企业代收代交的水、电、气等费用应当按照国家规定的价格执行，不得以任何借口自行加价。供电、供水、市容、市政等部门委托物业管理企业代收费用须是经价格主管部门批准的收费项目，执行规定的收费标准，并应向承担代办业务的物业管理企业支付代办费，代办费用由双方约定。 　　

第十三条 设有集中供暖系统的物业，应按照“以收抵支，收支平衡”的原则，由物业管理企业提出收费方案，经业主或业主委员会同意后收取。供暖期结束后，须向业主公布收支情况，若有结余，应结转下一供暖期使用，不得挪作他用。 　　

第十四条 物业管理企业经批准利用物业设置的经营性设施的收益，在扣除物业管理企业相应成本费用后，应当将收益的30%用于补贴物业管理公共服务费，收益的70%纳入物业维修基金，但合同另有约定的除外。 　　

第十五条 业主、使用人装饰装修房屋的，应在入住或装修前与物业管理企业签订装修管理协议，并按规定标准交纳房屋装修保证金。已按有关规定办理房屋装修结构安全审定的，不收或全额退还装修保证金。房屋装修完毕，经查验无违反装修管理协议约定行为的，物业管理企业应在三个月内全额退还装修保证金；发现有装修违反协议约定行为的，物业管理企业按协议约定扣除其装修保证金，同时要求其限期整改，并应向有关主管部门报告，扣除的装修保证金纳入物业维修基金。 业主、使用人装修房屋产生的装修垃圾，由物业管理企业负责清运的可按规定收取装修垃圾清运费。 　　

第十六条 物业管理服务收费应统一明码标价，使用价格主管部门监制的价目表。价目表应在管理区域进口处或收费场所醒目位置予以公示。 物业管理企业应每半年以书面形式向业主、使用人公布物业管理服务收费、经营性设施收益、公共水电费用、物业维修基金的收支情况，接受业主委员会、业主、使用人和价格主管部门的监督和质询。 　　

第十七条 物业管理企业应与业主委员会或业主、使用人签订物业管理服务合同或协议，明确有关服务内容、收费事项、收费项目、收费标准。合同或协议中有关收费的约定应当符合价格管理的有关规定。 　　

第十八条 物业管理企业未经业主、使用人同意，一次预收物业管理公共服务费不得超过6个月，也不得擅自向业主、使用人收取长期占用（一年以上）性质的押金、保证金等费用。 　　

第十九条 物业管理企业已接受委托实施管理并相应收取公共性服务费的，其他部门和单位不得再重复收取性质和内容相同的费项。 任何部门不得向物业管理企业收取未经价格主管部门批准的费用。经批准的收费，收费单位应出示《收费许可证》和《收费员证》，并按规定标准收费，违反有关规定收费的，物业管理企业有权拒付。

第二十条 依法成立的业主委员会可根据章程和物业管理合同，对物业管理企业的收费和收支情况实行监督，审议确定物业管理费用、维修基金年度使用计划、重大收费事项和公共水电费用分摊办法，并督促业主、使用人履行服务合同（协议），按时交纳有关应缴费用。

第二十一条 市、县价格主管部门在制订或调整全市（全县）普通住宅物业管理公共服务收费指导价格时，应听取业主、使用人和物业管理企业的意见。

第二十二条 违反本办法及其它价格法律、法规的，业主、使用人有权举报，由价格主管部门依法予以查处。

第二十三条 各县及江宁、浦口、六合区可依据本办法并结合当地实际情况，制定本地区具体实施办法。

第二十四条 本办法由南京市物价局负责解释。 本办法自2002年6月1日起执行。1999年12月13日南京市物价局、南京市房产管理局印发的《南京市物业管理服务收费管理办法》同时废止。 附件一：南京市普通住宅物业管理公共服务等级收费标准 附件二：南京市住宅区停车管理服务费收费标准 附件三：南京市物业管理装修管理费用标准