完善我国法定继承人范围和顺序立法的思考
陈苇 西南政法大学 教授 , 冉启玉 西南政法大学 讲师
内容提要: 法定继承的人范围和顺序，是我国《继承法》修改的难点问题之一。围绕这一问题，学术界有诸多争论。关于我国法定继承人的范围和顺序，立法上还存在很多不足，应结合我国民众的继承意愿和继承习惯，借鉴外国立法经验，修改、完善相关立法。
法定继承人的范围和顺序，是指哪些人能够成为法定继承人及其依据何种顺序参加继承取得遗产，这既关系到对被继承人私有财产权的保护，也涉及到家庭扶养职能的实现。值此我国《继承法》修改之际，我们在考察我国法定继承人范围和顺序修改论争的主要观点基础上，分析我国法定继承人范围和顺序的立法现状与不足，借鉴外国立法经验，结合我国民众的继承意愿和继承习惯，提出修改、完善我国相关立法的建议，以供立法机关参考，期望对《继承法》的修改及未来的《中国民法典·继承编》的制定有所裨益。
一、我国法定继承人范围与顺序修改论争的主要观点
我国现行《继承法》制定于 20 世纪 80 年代。该法从 1985 年施行至今已有 27 年。在 21 世纪，随着我国经济的发展，人们社会生活条件发生了很大的变化，在遗产继承中也出现了一些新情况。我国学界普遍认为，法定继承人范围过窄，法定继承顺序也存在某些不合理之处，需要进行相应的修改，以适应调整新时期我国民众遗产继承新情况的需要。但对法定继承人范围和顺序应当如何修改，专家学者们的观点不尽一致，提出的立法建议也不尽相同。因此，法定继承人范围和顺序究竟应当如何修改，是《继承法》修改中的难点问题之一。首先，对我国法定继承人范围和顺序修改论争的主要观点进行考察。
(一) 我国法定继承人范围修改论争的主要观点
关于我国法定继承人范围是否应适当调整，主要有两种观点： 一种观点认为，现行法定继承人的范围比较合理，赞同《继承法》的现有规定。另一种观点认为，现行法定继承人的范围不符合我国的现实国情，需要进行调整。对于法定继承人范围是否需要调整的论争，主要涉及以下三个问题：
第一，我国法定血亲继承人的范围是否应适当扩大？ 对此主要有两种观点： 一种观点认为，我国法定继承人范围应当维持原状； 另一种观点认为，我国法定继承人范围过窄，应予适当扩大。至于扩大到哪些近血亲，学者们的观点不尽一致，主要有三种不同的立法建议： 一是主张扩大到第四亲等内的血亲； 二是主张扩大到在一个家庭中共同生活或有扶养关系的三亲等的血亲；[1]三是主张只增加兄弟姐妹的子女( 即侄子女、外甥子女)作为法定继承人。[2]
第二，形成扶养教育关系的继父母、继子女是否应为法定继承人？ 对此主要有两种观点： 一种观点认为，经过近 20 多年的运作，我国《继承法》有些特色已成为我国固有法的一部分，建议予以保留，如形成扶养教育关系的继父母子女相互享有继承权的规定。[3]另一种观点认为，形成扶养教育关系的继子女享有对继父母的遗产继承权，对父母再婚不利、实际上也损害继父母的亲生子女的继承权，故建议取消形成扶养教育关系的继父母与继子女互有继承权的规定，改为适用《继承法》第 14 条有关酌情分配遗产的规定为宜。[4]
第三，尽了主要赡养义务的丧偶儿媳或丧偶女婿是否应为法定继承人？ 对此主要有两种观点： 一种观点认为，该制度的设立较为公平合理，有利于老年的公婆、岳父母生活上的照料和精神上的安慰，有利于发扬中华民族的美德、发挥家庭的扶养职能，体现了权利义务的一致性。[5]另一种观点认为，此是将本应由道德调整的问题纳入到了法律调整的范畴，通过适用《继承法》有关酌情分得一定遗产的规定同样也可以保护此种丧偶的儿媳和女婿的合法权益，故不宜将其纳入法定继承人的范围。
(二) 我国法定继承人顺序修改论争的主要观点
关于我国法定继承人顺序的修改，主要有两种不同的观点： 一种观点认为，现有的法定继承人顺序符合我国国情，应当维持《继承法》原有的规定。[1]另一种观点认为，现有的法定继承人顺序不够合理，需要进行修改，其修改的内容包括： 配偶继承人的继承顺序与血亲继承人的继承顺序。
第一，配偶继承人的法定继承顺序是否应进行适当调整？ 对此主要有两种观点： 一种观点认为，配偶应固定继承顺序。《继承法》将配偶固定在第一顺序，这体现了配偶在家庭中的地位和家庭成员之间的密切关系。另一种观点认为，配偶应不固定继承顺序。我国配偶继承顺序的现行规定，既不符合我国民间的继承习惯，也使配偶的继承份额有限，并且不能兼顾保护血亲继承人的继承权，因此，建议不固定配偶的继承顺序，配偶可以参与到任何一个继承顺序与血亲继承人一起共同继承。
第二，血亲继承人的继承顺序是否应进行适当调整？ 对此，争议的焦点问题是父母和子女是否应当在同一个继承顺序。[6]主要有两种观点：一种观点认为，在我国人口老年化严重的背景下，应考虑我国社会保障制度的不完善情况，父母作为第一顺序的法定继承人，可以缓解人口老年化带来的赡养问题。[7]另一种观点认为，子女及其直系卑血亲应当优先于父母的继承顺序，子女及其直系卑血亲作为第一顺序法定继承人，父母作为第二顺序法定继承人，这样可使遗产通过子女及其直系卑血亲往下传而被保留在被继承人的后代之家庭内部，这符合我国民间的继承习惯，也与世界大多数国家和地区的立法相一致。同时，对被置于后面继承顺序而未能参加继承的受被继承人扶养的父母以及祖父母、外祖父母的晚年生活保障，可以通过设立特定遗产( 包括遗产中供受扶养人日常生活使用的物品和住房) 的终身使用权的方式，予以妥善地解决。[2]
二、我国法定继承人范围和顺序的立法现状与不足
关于我国法定继承人的范围和顺序的立法现状，根据《继承法》第 10、11、12 条的规定，法定继承人的范围包括： 配偶、子女( 包括婚生子女、非婚生子女、养子女和有扶养关系的继子女) 、父母( 包括生父母、养父母和有扶养关系的继父母) ；兄弟姐妹( 包括同父母的兄弟姐妹、同父异母或者同母异父的兄弟姐妹、养兄弟姐妹、有扶养关系的继兄弟姐妹) 、祖父母、外祖父母； 孙子女、外孙子女及其晚辈直系血亲为代位继承人。配偶、子女、父母为第一顺序法定继承人； 兄弟姐妹、祖父母、外祖父母为第二顺序法定继承人。被继承人的子女先于被继承人死亡的，由被继承人的子女的晚辈直系血亲代位继承。代位继承人不受辈数限制。（注：参见 1985 年 9 月 11 日《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》第 25 条。）丧偶儿媳对公婆，丧偶女婿对岳父母，尽了主要赡养义务的，作为第一顺序法定继承人。
针对以上学者对我国法定继承人范围和顺序修改的主要观点论争，结合现行《继承法》的规定，我们简要分析现行法定继承人范围和顺序的立法之不足。
(一) 我国法定继承人范围的立法之不足
1、我国法定血亲继承人的范围过窄。除配偶继承人外，《继承法》规定的直系血亲继承人上至祖父母、外祖父母，下至全体直系卑血亲，旁系血亲继承人止于兄弟姐妹，此外还有因扶养关系而取得法定继承权的人( 包括形成扶养关系的继父母与继子女，尽了主要赡养义务的丧偶儿媳和丧偶女婿) 。目前，我国法定血亲继承人范围是世界上最窄的国家之一。这种立法例的主要缺陷如下：
第一，这与我国现有的家庭结构和血亲关系的变化不相适应。我国实行计划生育政策已 30多年，提倡“一对夫妻只生一个子女”的独生子女政策的实施，使我国家庭结构已呈小型化核心家庭为主，在核心家庭中近血亲的种类和数量都在减少，如兄弟姐妹数量的减少甚至家庭中无兄弟姐妹。随之而来的就是叔、伯、姑、舅、姨、侄子女、外甥子女这些血亲的种类和人数也减少。我国第六次人口普查结果显示，平均每个家庭户的人口为 3． 10 人，比 2000 年第五次全国人口普查的3． 44人减少 0． 34 人。我国家庭结构以核心家庭为主，法定血亲继承人的总量有所减少。基于这一社会现实情况，应当适当扩大法定血亲继承人的范围。如前所述，对于扩大法定血亲继承人的范围，学者们已提出了不同的建议，对其范围扩大最宽的建议是将法定继承人范围扩大到四亲等以内的血亲，对其范围扩大最窄的建议是仅增加兄弟姐妹的子女为法定继承人。我们认为，就四亲等以内的血亲而言，在我国现实生活中，有些亲属如堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹之间发生继承的情况非常少，民间也没有这样的继承习惯。借鉴外国的相关立法例，结合我国民众的继承习惯，新增加的法定继承人，应当与被继承人具有一定经济上和情感上联系、在一定情况下能尽扶养和扶助义务，并且在民间有相互继承遗产的习惯的血亲为宜。因此，增加兄弟姐妹的子女为法定继承人较为适宜。
第二，这不利于保护自然人的私有财产继承权。目前，随着社会经济的发展，我国家庭的财产数量及种类都有较大的增加。根据国家统计局公布的数据，2011 年我国农村居民人均纯收入 6977元，比上年增加 1058 元，增长 17． 9%。2011 年我国城镇居民人均总收入 23979 元，其中，人均可支配收入 21810 元，比上年 增 加 2701 元，增 长14． 1% 。我国民众私有财产数量和种类的增加，要求我国法定继承人范围的修改应当加强对公民私有财产权的保护。基于保护公民个人财产所有权之私法理念，公民死亡后遗留的个人财产应尽量归属于其近亲属继承。但我国现行法定继承人范围过窄，这容易出现无人继承而导致私有财产归公。显然，这不利于保护公民的个人私有财产权，可能挫伤人们创造和积累财富的积极性。
第三，这与我国民众的继承习惯不完全相符。在我国，目前社会保障机制尚未完全建立，现实生活中无子女的叔、伯、姑、舅、姨，由其侄子女、外甥子女给予精神上的慰籍，经济上的供给及生活上的帮助的情况较多，但是我国法定继承人的范围并不包括上述亲属，这不利于发扬近亲属之间相互扶养的传统美德，也与我国民间这些亲属之间有相互继承遗产的习惯相悖。[8]由于我国家庭人口结构的小型化，未生活在同一家庭中的近亲属之间的联系，尤其是经济上的联系相对传统农业社会而言较为松散。在目前我国以家庭养老为主的养老模式下，在农村剩余劳动力外出务工、子女在外求学、参军等情况下，就会出现大量的空巢家庭。[9]我国法定继承人范围的修改，应当考虑如何有利于激励近亲属间经济上相互扶养与生活上相互照料的积极性，以利于保障老年人尤其是空巢家庭老年人的晚年生活。因此，我国应当适当扩大法定血亲继承人的范围，增加兄弟姐妹的子女作为法定继承人。
第四，这不利于保护涉外及涉港、澳、台继承案件当事人的财产继承权。随着我国社会经济、文化的发展，中外民众交往逐渐增多，同时我国内地民众与港、澳、台三地区民众间的交往也更频繁。与之相应，涉外及涉港、澳、台继承案件也有所增多。我国内地法定继承人的范围过窄，不利于保护涉外及涉港、澳、台继承案件当事人的财产继承权。在国外，为防止遗产因无人继承而归公，有的国家的立法有扩大法定继承人范围的趋势。如 2003 年 3 月 1 日施行的《俄罗斯联邦民法典》对法定继承人的范围做了重大修改，已极大地扩大了法定继承人的范围： 长辈血亲止于被继承人的曾祖父母和外曾祖父母及表、堂祖父母，表、堂外祖父母的子女，晚辈血亲止于被继承人的表、堂孙子女的子女，此外还包括被继承人的继父、继母以及继承人之外受被继承人扶养的人等。[10]404我们认为，此立法动向值得注意，我国应当适当扩大法定继承人的范围。
2、形成扶养教育关系的继父母与继子女互有继承权的规定不够合理。我国《婚姻法》第 27 条规定： “继父或继母和受其抚养教育的继子女间的权利和义务，适用本法对父母子女关系的有关规定。”我国《继承法》第 10 条亦规定，形成扶养教育关系的继父母与继子女互为法定继承人。对此，如前所述，我国有学者已提出此规定不利于离婚一方的再婚，因为这样可能影响夫妻关系，损害扶养继子女的继父母一方的亲生子女的利益。[11]我们赞同此观点。因为，在继父母扶养了继子女后，法律还强行规定继子女有权继承继父母的遗产，这也许会违背当事人的意愿。据我国学者的调查显示，尽管在我国一些地区存在平等对待继子女继承权的传统，但仍有部分人不承认继子女的继承权，且相当大比例的人选择对继子女的继承权视具体情况而定。如在北京地区，有 5． 9%的被调查者选择根本没有考虑过继子女的继承权，有 25． 9%的人选择会视具体情况而定。在重庆市有 11． 4% 的被调查者选择根本没有考虑过继子女的继承权，有 34． 8% 的人选择会视具体情况而定。在武汉市有 17． 1% 的被调查者选择根本没有考虑过继子女的继承权，有 31． 0% 的人选择会视具体情况而定。[12]342我们认为，继父母与继子女已经形成扶养关系的，如果继父母愿意让继子女继承其遗产，有以下三种方式可选择： 一是根据我国《收养法》的相关规定收养该继子女； 二是通过遗嘱将财产遗赠给该继子女( 继子女也可采取这种方式遗赠财产给继承父母) ； 三是可依《继承法》第 14 条的规定，请求酌情分得适当的遗产。通过以上措施，可以保护继父母与继子女双方的合法权益。
3、丧偶儿媳或丧偶女婿享有继承权的规定之不足。儿媳与公婆，女婿与岳父母为姻亲，许多国家法律规定姻亲之间无法定的权利义务关系。而我国《继承法》规定丧偶儿媳对公、婆，丧偶女婿对岳父、岳母，尽了主要赡养义务的，作为第一顺序继承人，旨在于鼓励丧偶的儿媳或女婿对公婆、岳父母的赡养。但近年来有学者对此规定提出了质疑，认为此规定有一定不合理的地方。一是此种规定将本应由道德调整的规定纳入到了法律调整的范围； 二是多数国家的继承法都未将姻亲纳入法定继承人范围； 三是此规定不符合我国民间按支继承的传统，可能会出现不公平。如果被继承人同样留有不止一个子女且每个子女都有子女时，丧偶儿媳对公、婆或丧偶女婿对岳父、岳母尽了主要赡养义务的，可以作为第一顺序法定继承人，并且其子女还可以代位继承，此时该支亲属就继承了两份遗产。但在尽了主要赡养义务的儿媳或女婿没有丧偶的情况下，该被继承人的子女就只能继承一份遗产。在此种情况下，两支亲属所尽义务基本相同，但继承份额却不同，就出现了遗产分配不公平的现象。我们赞同此观点。我们认为，如果丧偶儿媳对公、婆，丧偶女婿对岳父、岳母尽了主要赡养义务的，可以通过适用《继承法》第14 条酌情分得遗产的规定而予以适当补偿，但不宜将他们纳入法定继承人的范围。[2]
(二) 我国法定继承人顺序的立法之不足
如前所述，根据《继承法》第 10 条规定，法定继承人的顺序有如下二个： 第一顺序： 配偶、子女、父母； 第二顺序： 兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。我们认为，我国法定继承人顺序的立法存在以下不足之处：
1、我国法定继承人的顺序太少。关于法定继承人的顺序，与世界上其他国家相比，我国属于最少的。如《俄罗斯联邦民法典》规定的法定继承顺序有八个，英国的法定继承顺序有七个，澳大利亚大多数州和德国规定的法定继承顺序有五个，法国的法定继承顺序有四个，瑞士、日本、意大利( 除了国家作为第四顺序外) 和美国《统一遗嘱检验法典》的法定继承顺序有三个。我们认为，法定继承人的顺序太少，一方面容易导致遗产继承过于集中，另一方面容易导致无人继承而遗产归公。
2、我国法定继承人的顺序不够合理。我国法定继承人的顺序的安排主要有以下不足： 其一，父母与子女同为第一顺序法定继承人，这不符合我国民众的继承意愿和继承习惯。根据我国学者调查，从我国民众的继承意愿看，大多数被调查者都希望配偶和子女为第一顺序法定继承人，父母为第二顺序法定继承人。[12]69另据我国学者调查，在我国民间，如果死者留有后人( 子女) 时，父母一般不继承遗产。其二，配偶为固定的第一顺序法定继承人，这对配偶继承权的保护力度还不够。在现代社会，夫妻作为家庭的核心成员，配偶的继承地位得到了进一步提高。与部分国家相比，我国将配偶列为固定的第一顺序法定继承人，其所得之遗产最多固然可能是全部，但如果死者有多个子女并留下父母时，其继承份额则十分有限。其三，我国法定继承人顺序的规定，未能兼顾保障配偶继承人与血亲继承人的继承权。在我国家庭结构已呈小型化核心家庭为主的社会背景下，在保护配偶继承权的同时，血亲继承人的继承权也应当受到保障。如果配偶被固定在第一顺序参加继承，有可能使第二顺序的血亲继承人不能参加继承而其继承权不能实现。因此，许多国家的继承法都明确规定，配偶为不固定顺序的法定继承人，其可以与其他顺序的血亲继承人一起共同继承。如法国、德国、瑞士、日本、意大利以及英国、美国、澳大利亚等国的立法，以兼顾保护配偶继承人与血亲继承人的继承权。[10]407在我国，根据现行法定继承顺序，在无第一顺序的其他法定继承人时，所有遗产归配偶所有，而顺序在后的血亲继承人的继承权全部落空。我国有学者指出，这样的顺序安排还可能会容易导致遗产归公。如果配偶在继承遗产后其没有法定继承人时，虽被继承人还有第二顺序的法定继承人但也不能继承，而被继承人的遗产则应归公，“缩短了私有财产收归国有的行程”。[13]
综上所述，我们认为，我国《继承法》有关法定继承人的顺序应当适当调整，应当将子女及其晚辈直系血亲作为第一顺序法定继承人，这既符合我国民众的继承的意愿和习惯，也与世界上大多数国家的立法相一致。同时，父母是被继承人最近的直系尊血亲，父母与祖父母、外祖父母、兄弟姐妹相比，与被继承人关系比后者更为密切，在没有直系晚辈血亲时，大多数人希望由父母继承遗产。因此，父母应作为第二顺序法定继承人。关于兄弟姐妹及其子女与祖父母、外祖父母的继承顺序，我们认为，为尽可能使遗产不外流于更远的旁系血亲，应将兄弟姐妹及其子女作为第三顺序继承人。在兄弟姐妹死亡时，由其子女代位继承。祖父母、外祖父母的继承顺序宜放在兄弟姐妹及其子女之后，作为第四顺序继承人。关于配偶的继承顺序，建议配偶不固定继承顺序，配偶可以参与到第一、第二、第三继承顺序中共同继承。在无前三个顺序时，由配偶取得全部的遗产，这样可以避免遗产向更远的旁系血亲扩散，以兼顾保护配偶继承人和血亲继承人的继承权。此外，为加强对配偶继承权的保护和保障父母、祖父母和外祖父母的晚年生活，需要增设两种制度： 一是配偶对特殊遗产的先取权和家庭住房的终生居住权； 二是受被继承人扶养的未参加继承的父母、祖父母和外祖父母对特殊遗产的终生使用权。
三、完善我国法定继承人范围和顺序的立法建议
基于上述分析，根据保护私有财产继承权的基本原则，本着对被继承人财产所有权的尊重及各种继承人之继承权的兼顾保护，借鉴国外立法经验，结合我国民众的继承意愿和继承习惯，我们提出以下完善我国法定继承人范围与顺序的立法建议：
(一) 适当调整我国法定继承人的范围
第一，建议适当扩大法定血亲继承人的范围，增加兄弟姐妹的子女作为法定继承人。[14]
第二，建议删除形成扶养教育关系的继父母与继子女相互继承遗产的规定，同时新增规定： 继父母与继子女相互形成扶养关系的，可以依据《继承法》第 14 条的规定，请求酌情分得适当的遗产。
第三，建议删除尽了主要赡养义务的丧偶儿媳和丧偶女婿作为法定继承人的规定，同时新增规定： 丧偶儿媳对公、婆，丧偶女婿对岳父、岳母，尽了主要赡养义务的，可以根据《继承法》第 14条的规定，请求酌情分得适当的遗产。[12]70
(二) 适当调整我国法定继承人的顺序
建议对我国法定继承人的顺序进行调整和补充，作出如下规定：
在法定继承时，遗产按照下列顺序继承：
第一顺序： 子女及其晚辈直系血亲。子女先于被继承人死亡的，由其晚辈直系血亲代位继承，以代数近者为先。
第二顺序： 父母。
第三顺序： 兄弟姐妹及其子女。兄弟姐妹先于被继承人死亡的，由其子女代位继承。
第四顺序： 祖父母、外祖父。
继承开始后，由顺序在先的继承人继承。没有前一顺序继承人或前一顺序继承人都放弃继承权的，由后一顺序继承人继承。
市人民政府办公室关于印发《市政府部门目标责任制实施办法》的通知
湖北省十堰市人民政府办公室
市人民政府办公室关于印发《市政府部门目标责任制实施办法》的通知
十政办发[2002]159号
市政府各部门：
经市政府研究同意，现将《市政府部门目标责任制实施办法》印发给你们，请遵照执行。
二○○二年十月二十九日
市政府部门目标责任制实施办法
为不断适应社会主义市场经济体制和转变政府职能的要求，强化政府部门的工作责任意识，提高政府的管理水平和工作效率，建立科学、规范、严格的政府部门工作目标考核体系，特制定本办法。
一、目标责任制实施范围
市政府部门目标责任制的实施对象，是以市政府组成部门为主体。同时，为确保全市经济和社会发展事业的全面推进，有选择性地将部分与经济和社会发展密切相关的部分市政府直属事业单位、市政府部门管理单位、省直管单位纳入市政府目标责任制管理范围，其构成如下：
（一）市政府工作部门（30个）：
市政府办、计委、经贸委、科技局、教育局、宗教局、公安局、监察局、民政局、司法局、财政局、人事局、劳动保障局、国土局、建设局、交通局、农业局、林业局、水利局、外经贸局、文体局、卫生局、计生委、审计局、环保局、统计局、粮食局、法制办、旅游局、外侨办。
（二）市政府直属事业单位（8个）：
市移民局、畜牧局、农机局、房产局、广电局、乡镇企业局、蔬菜办、招商局。
（三）部门管理单位（9个）：
市物价局、扶贫办、规划局、园林局、能源办、安监局、经管局、体改办、政企共建办。
（四）省管单位（6个）：
市人民银行、国税局、地税局、工商局、质量技术监督局、药品监督管理局。
市政府部门目标责任制实施的范围，根据工作需要，可进行适当调整。
二、责任制目标任务的构成、归集和编制
（一）责任制目标任务由共性目标和职能目标两部分构成。总分按100分计分，其中共性目标按20分计分、职能目标按80分计分。
（二）共性目标由市政府目标责任制领导小组办公室负责收集和提出，主要反映贯彻执行党的路线、方针、政策，依法行政、精神文明建设和党风廉政建设以及完成市委、市政府重要工作任务等内容。
（三）职能目标由实施目标责任制管理的部门（单位）收集和提出，主要反映上级部门下达的业务工作指标、《政府工作报告》提出的工作任务、行政服务中心要求的效能目标、本部门职能工作计划等内容。
（四）市政府各部门（单位）对职能目标收集整理后，于每年的2月底前报送市政府办公室有关职能科室，经审核整理后送分管秘书长、分管市长提出意见。再由市政府目标责任制领导小组办公室进行修改综合后提交市政府常务会议审定。
（五）目标责任制的编制工作由市政府目标责任制领导小组办公室组织实施，市政府信息督查室具体负责日常工作。
三、目标责任制考核
由市政府目标责任制领导小组办公室从县市区政府办、市直有关部门抽调人员组成考核组，采取到被考核单位听取汇报、召开座谈会和查证有关资料等方式进行考核。考核计分按聚类分析原理，以百分制加权计算考核总得分（附：市政府部门目标责任制考核示意图）。
（一）共性目标（分值20分）的考核
共性目标得分由综合考核分、市直部门专项考核分构成。
1、对共性目标的专项考核
（1）由市纪委、监察局、“六一O”办、综治办、安监局、计生委、法制办、市委办、保密局对领导班子、机关职工违纪情况、“法轮功”练习者转化情况、刑事犯罪和安全事故情况、计划生育落实情况、依法行政情况、市委通报批评情况和落实督查工作情况、保密情况进行考核，并向市政府目标责任制领导小组办公室提供计分依据。
（2）市政府信息督查室负责对报告工作、落实督查工作、市政府通报批评、办理建议提案、政务信息报送采用情况进行考核打分。
2、对共性目标的综合考核
由考核组按《市政府部门目标责任制共性目标评分标准》（附后）对未列入专项考核的其他13项指标进行考核打分。
（二）职能目标（分值80分）的考核
职能目标的考核工作，由考核组按目标责任制所列的职能目标要求进行考核。
1、量化指标的考核。
（1）目标实际完成值大于或等于目标值的，直接得指标分，不另奖分。
（2）目标实际完成值小于目标值的按下列公式计算得分：
量化指标得分=目标实际完成值÷目标值×指标分
（3）目标实际完成值纳入市统计局统计指标体系的，以市统计局数字为准。
2、非量化指标按目标责任制的要求考核。
四、目标责任制奖惩
（一）由市政府目标责任制领导小组办公室对考核情况进行整理汇总，对拟表彰对象征求市纪委（监察局）、综治委办公室、计生委、610办公室、经管局的“一票否决”意见，并在《十堰日报》公示后，呈报市政府常务会议审议通过，并在新闻媒体上通报表彰。
（二）根据考核结果，对得分名列前3名的部门（单位）分三等进行表彰。
1、一等奖1名，市政府授予一等奖匾牌，奖励单位主要负责人2000元；单位可自行按实际在编在职人数每人奖励400元。
2、二等奖1名，市政府授予二等奖匾牌，奖励单位主要负责人1500元；单位可自行按实际在编在职人数每人奖励300元。
3、三等奖1名，市政府授予三等奖匾牌，奖励单位主要负责人1000元；单位可自行按实际在编在职人数每人奖励200元。
（三）对考核总分在后3名且总分低于75分的或被市委办公室、市政府办公室当年累计通报批评达4次以上的被考核单位，在下年度公务员考评时按10%（下限）确定本单位优秀名额，单位的主要领导不能被评为优秀公务员并扣发年度奖金。
附：市政府部门目标责任制考核示意图
注：对有加重农民负担行为的也实行一票否决。
市政府部门目标责任制共性目标评分标准
序号 考 核 项 目 分值 考 核 内 容 评 分 标 准
一、按照“三个代表”要求，加强领导班子和干部队伍的思想政治建设； 3分；
1、班子团结，民主集中制坚持得好，班子的凝聚力、战斗力较强（1分）；
召开两次民主生活会的得0.4分，有整改措施的得0.2分，落实情况好的得0.4分；落实情况一般的得0.2分；不落实的不得分。
2、坚持领导班子定期学习制度，全年集中学习讨论不少于6次，总时间不少于12天（1分）；
有制度的得0.1分，有记录的得0.1分，有讨论的得0.1分；达到6次的得0.3分，达到12天的得0.4分。
3、全年进行形势政策教育或请专家学者讲授现代科技、市场经济、法律法规、世贸规则及相关业务知识不少于2次（1分）；
已进行形势教育的得0.4分；请专家学者讲课1次的得0.3分，讲课2次以上的得0.6分。
二、落实党风廉政建设责任制，无违纪行为； 2分；
1、领导班子成员以身作则，廉洁自律，自觉接受党组织和群众的监督，无违反纪律的行为（1分）；
市纪委考核，提供考核依据。领导班子成员有违纪者（以处分年份为准），年终取消表彰资格。
2、机关党员干部职工无受党纪政纪处分人员，无涉嫌公款消费情况（1分）；
市纪委、监察局考核，提供考核依据。干部职工中有违纪者不得分（以处分年份为准），3人以上违纪的年终取消表彰资格，涉嫌公款消费的不得分。
三、努力改进工作作风，为群众办好事办实事（3分）； 3分；
1、领导班子成员结合各自分管工作深入基层调研不少于3个月，形成1份调研报告（0.5分）；
各班子成员都有调研报告或工作文件的得0.5分；每缺1份扣0.1分。
2、重视和解决群众关心的热点、难点问题，全年解决1—2个群众反映较为突出的问题（0.5分）；
为群众解决落实1个突出问题的得0.4分；落实2个的得0.5分。
3、年度考核领导测评称职率在90%以上（0.5分）；
班子集体成员考评称职在90%以上的得0.5分；称职率在80%—90%的得0.3分；称职率在80%以下的不得分。
４、大力精减会议、文件，精减幅度达30%以上（0.5分）；
会议比上年减少30%的得0.25分，文件（下行文）比上年减少30%的得0.25分。
5、进一步强化目标管理，建立责任追究制度，加强督办检查，切实把各项工作落到实处（0.5分）；
制定了目标责任制的得0.1分，建立了追究制度的得0.1分，进行了检查督办的得0.1分，得到了落实的得0.2分。
6、建立推行办事时效记分制（0.5分）；
建立了办事时效记分制的得0.1分，坚持推行的得0.2分，实行了奖惩的得0.2分。
四、积极开展文明创建活动，重视机关党的建设和综合治理工作； 2分；
1、积极开展文明创建活动（0.4分）；
有创建规划或报告的得0.1分；是区文明单位的得0.1分，是市以上文明单位的得0.2分；单位内部在开展文明创建活动的得0.1分。
2、加强对干部职工的思想政治教育，单位无尚未转化的“法轮功”练习者（0.4分）；
市委“610”办考核，提供考核依据。
3、全年专题研究机关工作不少于2次（0.4分）；
达到2次以上且有记录的得0.4分，只有1次且有记录的得0.2分。
4、无刑事犯罪案件和安全事故发生（0.4分）；
市综治办、安监局考核，提供考核依据；被综合治理一票否决的取消年终表彰资格。
5、认真落实计划生育国策，全面履行计划生育工作职责（0.4分）；
计生委考核，提供考核依据；被一票否决的取消年终表彰资格。
五、坚持依法行政； 2分；
1、严格按照法律、法规和政策规定处理政务，认真贯彻落实执法“两制”工作（1分）；
市法制办考核，提供考核依据。
2、无重大渎职、失职行为，无行政诉讼败诉和行政复议错案（1分）。
六、落实市委、市政府重要工作任务； 8分；
1、抢抓国家西部大开发、南水北调中线工程启动、新阶段扶贫开发和省“一特五大”城市建设的机遇，认真实施东引西联、项目兴市和大市场战略（1分）；
制定了实施意见的得0.5分，组织实施一般的得0.2分，组织实施较好的得0.5分。
2、采取得力措施，着力营造良好的投资软环境（1分）；
制定了措施的得0.5分，措施得力的得0.2分，落实较好的得0.3分。
3、每月按时以书面形式向市政府报告主要工作（1分）；
市政府信息督查室根据工作记录考核，漏报1次扣0.1分，迟报1次扣0.05分。
4、及时办理、落实和反馈市委、市政府交给的督查工作任务（1分）；
根据市委督办室、市政府信息督查室工作记录考核，未及时反馈的每次扣0.1分。
5、无被市委办公室和市政府办公室通报批评的情况（1分）；
根据两办通报考核，每被通报批评1次扣0.25分，累计被两办通报批评达4次以上，列入后3名，按《实施办法》惩戒。
6、认真办理人大代表建议和政协委员提案，办结率、见面率均达100%，满意率达到95%（1分）；
市政府信息督查室考核，办结率达到100%的得0.5分，见面率达到100%的得0.2分，满意率达到95%以上的得0.3分。
7、完成政务信息报送任务，有一批信息进入领导决策圈（1分）；
市政府信息督查室考核，完成政务务信息报送得0.4分，采用12条以上的得0.4分，市以上领导批示1条以上得0.2分。
8、严格执行各项保密制度，无失密、泄密现象（1分）；
市保密局考核，提供考核依据。